厉以宁:中国经济双重转型之路

《中国经济双重转型之路》简介及目录

中国人民大学出版社授权

◎ 作者简介

厉以宁，北京大学社会科学学部主任、北京大学光华管理学院名誉院长、教授，北京大学管理科学中心主任。主要研究领域包括西方经济学、中国宏观经济问题、宏观经济的微观基础等。厉以宁教授在经济学理论方面著书多部，并发表了大量文章，是我国最早提出股份制改革理论的学者之一。他提出了中国经济发展的非均衡理论，并对“转型”进行理论探讨，这些都对中国经济的改革与发展产生了深远的影响。厉以宁教授以其卓越成就被誉为中国经济学界泰斗，他的著作在某种程度上来讲对中国经济发展政策和趋势具有一定风向标作用。

厉以宁教授出版的学术著作主要有：《体制·目标·人：经济学面临的挑战》、《经济体制改革的探索》、《非均衡的中国经济》、《股份制与现代市场经济》、《转型发展理论》、《宏观经济学的产生和发展》、《超越市场与超越政府——论道德力量在经济中的作用》、《论民营经济》、《中国经济往何处去》、《厉以宁北京大学演讲集》、《厉以宁改革论集》等。

厉以宁教授还主持了《证券法》和《证券投资基金法》的起草工作。2013年3月当选中国人民政治协商会议第十二届全国委员会常务委员会委员。

◎ 内容简介

本书以产权改革为核心，讨论了土地确权、国有企业的进一步改革、民营企业的产权维护、收入分配制度改革、城镇化、自主创新、产业升级、社会资本的创造等问题；总结了改革开放30多年以来中国由计划经济体制转向市场经济体制，由传统的农业社会转向工业社会的双重转型过程中的经验，对中国未来的改革和发展作出了前瞻性的分析和研究，并阐明了中国的发展经济学实质上就是从计划经济体制向市场经济体制转型的发展经济学。

◎ 精彩语录

什么是中国道路？这就是中国独特的改革开放之路，就是双重转型之路：发展转型，从农业社会向工业社会转变；体制转型，从计划经济体制向市场经济体制转变。（书腰上相同的文字同改。）

中国双重转型中最重要的问题是重新构造微观经济基础，把微观经济单位（包括企业和个人）改制为名副其实的市场主体。

土地确权是当前中国新一轮农村改革的开始。三权三证落实到户，农民不仅可以通过权证的抵押获得创业的资本，还可以有财产性收入。

城镇化将是今后若干年最有潜力的投资机会和扩大内需的机会，能保证中国经济增长继续以较高的速度推进。

◎ 简要目录

导论 中国经济的双重转型

第一章 产权界定的重要性

第二章 国有企业和民营企业的协调发展

第三章 经济发展方式的转变

第四章 宏观经济调控

第五章 收入分配制度改革

第六章 城镇化

第七章 自主创新和产业升级

第八章 社会资本和企业责任

代结束语 中国道路和发展经济学的新进展

一、中国经济正在逐步实现双重转型

在传统的发展经济学中，经济转型是指从农业社会转向工业社会，而计划经济体制的推行则被认为是另一条通往工业社会的道路，“十月革命”以后的苏联正是这样走的。

中国从20世纪50年代到70年代末的实践表明，依靠计划经济体制转向工业社会是一条不成功的道路。这是因为，在中国这样的发展中国家，在计划经济体制之下，虽然可以建立一批大型工业企业，但效率不高，代价过大，而传统农业社会中的种种问题不但没有解决，反而以新的形式凝固化了，所以农业发展是失败的，农村是落后的，农民的生活依旧终年辛苦，难以温饱，而且农民的人身自由受到很大的限制。

从1979年起，中国进入了双重转型阶段。双重转型是指体制转型和发展转型的结合或重叠。

什么是体制转型?就是从计划经济体制转向市场经济体制。

什么是发展转型?就是从传统的农业社会转向工业社会。

两种转型的结合或重叠是没有前例的，也是传统的发展经济学中没有讨论过的。在第二次世界大战结束之后，一些新独立的发展中国家，由于那里过去不曾实行计划经济体制，所以只出现发展转型，即从传统的农业社会逐步转向工业社会。而1979年以后的中国则不同，一方面，要摆脱计划经济体制的束缚，以市场经济体制代替计划经济体制，这就是体制转型；另一方面，要从传统的农业社会转向工业社会，使中国成长为一个现代化的国家，这就是发展转型。

总结1979年至今30多年的改革与发展实践，中国在推行双重转型过程中积累了一些经验，可以把这些经验归纳为以下八项。

（一）体制转型是双重转型的重点

在双重转型中，重点是体制转型，即从计划经济体制转向市场经济体制，并要以体制转型带动发展转型。这是因为，计划经济体制对中国经济的束缚和限制是全面的；既包括城市，又包括农村；既包括工业，又包括农业；既包括城市居民，又包括农民。如果不打破计划经济体制的束缚和限制，中国不仅不可能实现从传统农业社会向工业社会的转变，而且中国转型的目标（使中国成为现代化国家的目标），也是无法实现的。

（二）思想先行

在双重转型准备阶段，必须解放思想，清除计划经济理论的影响，否则改革与发展都寸步难行。1978年中国所进行的“实践是检验真理的唯一标准”大讨论，使人们的思想得到解放，进而启动了改革和对外开放。1992年初，邓小平同志的南方谈话又进一步解放了人们的思想，使中国走上了改革和发展的快车道。因此可以说，中国双重转型在短短的30多年内之所以能取得这样大的成果，同“思想先行”是分不开的。

（三）产权改革是最重要的改革

在双重转型中，必须把产权问题放在改革的首位。在计划经济体制下，产权模糊、投资主体不确定、投资方的权利和责任不清晰是改革的主要障碍，也是发展的巨大阻力。因此在体制转型中，产权改革是突破口，是主线；在发展转型中，产权界定和产权清晰是动力源泉。对广大农民来说，土地权益需要确定，住房产权也需要确定，而且确权工作应当落实到户，这既有利于保障农民的合法权益，也能使农民获得财产性收入，用于改善生活、扩大再生产和创业。

（四）在经济增长的同时改善民生

在双重转型中，一定要在经济增长的同时改善民生。改善民生是缩小城乡居民收入差距和缩小地方收入差别的重要途径。在宏观经济政策目标中，就业是重中之重。考虑到农村劳动力向城市转移是双重转型中需要认真解决的迫切问题，所以在转型的任何时候都不能忽视就业问题。同时，由于新的工作岗位是在经济增长过程中涌现出来的，所以经济需要保持一定的增速。经济增长率过高当然不行，但如果经济增长率偏低，则会产生更大的就业压力。再说，扩大内需同改善民生是紧密结合在一起的。唯有扩大内需才能使中国经济增长逐渐转入良性循环的轨道。

（五）必须不断自主创新、产业升级

在双重转型中，要不断提高企业的竞争力，而提高企业竞争力的核心是鼓励自主创新。如果自主创新不足，产业迟迟未能升级，企业的竞争力不足，在日趋激烈的国际市场竞争中，中国必将丧失自己的市场份额，或者又会回到过去依靠资源出口、初级产品出口以获取外汇、进口必需的生产资料和生活资料的境地，这就难以实现现代化的目标。而自主创新的成效既取决于知识产权的保护，也取决于专业技术人才的培养和激励。人力资源政策应得到更多的关注，得到更有效的贯彻。

（六）必须不断提高经济质量

相对于较早实现工业化、现代化的国家而言，环境压力在中国显得更为突出。中国在双重转型中，必须重视经济和社会的可持续发展问题。1979年以来的经验告诉我们，经济增长固然重要，但提高经济增长的质量更加重要。经济增长的质量高低，除了结构的优化是标志之一而外，还有另一个标志，这就是环境保护、节能减排、资源合理利用和清洁生产。环境是我们和子孙后代共有的，资源是我们和子孙后代共享的。只有走可持续发展道路，我们才有更广阔的发展前景。

（七）城镇化是今后若干年内最有潜力的投资机会

城镇化率的提高是双重转型的成果，同时也是继续实现双重转型的助推器。在计划经济体制下，城镇化的进度是异常缓慢的，甚至在某些年份还出现了“反城镇化”的趋势，即不但不允许农民进城，而且还把一部分城市居民强制迁入农村。直到双重转型过程开始后，情况才有所好转。提高城镇化率已是大势所趋。城镇化将是今后若干年内最有潜力的投资机会和扩大内需的机会，能保证中国经济增长继续以较高的速度推进。

（八）大力发展民营经济

民营经济是社会主义经济的重要组成部分。在双重转型中，大力发展民营经济不仅是为了缓解就业压力，更主要的是为了调动民间的积极性，包括调动民间资本的潜力。民营企业与国有企业的关系，无论是“国退民进”还是“国进民退”，都不应是国家的方针。国家的方针是国有企业和民营企业的共同发展，它们之间既有合作，又有竞争，进而形成双赢的格局。这既是对经济增长最有利的，也是对社会安定和谐最有利的。

以上八项经验说明了中国双重转型之路是怎样一步步走过来的。总的说来，这些经验表明了这样一点：中国有中国的国情，不根据国情进行转型，什么经验都不会产生，也不会有“中国道路”。

在中国，双重转型的任务至今尚未完成。改革需要深入，发展也需要继续，并双双登上新台阶。

那么，改革和发展之间的关系有没有变化?没有变化，仍同过去30多年一样，继续以体制转型来带动发展转型，即继续以改革促进发展，为发展开路。关于这个问题分三个方面来论述。

（一）内生力量和外生力量

什么是内生力量?这是指一种体制及其所具有的机制所发生的作用。改革就是为了清除新体制或新机制建立过程中的障碍和阻力。

什么是外生力量?这是指外界对经济运行发生作用的某种力量，它从外界对经济活动进行干预；或对经济活动进行刺激，或对经济活动进行抑制。改革就是为了把外生力量的干预减少到正常的程度，不要让外生力量的干预削弱体制及其具有的机制所产生的自我调节作用。

不妨以一个人的健康为例。一个人如果能健康地生活和工作，一定要有完善的内生机制；如果生病了，自身内部调节机制是能够克服障碍和恢复健康的。外生力量就像必要的时候需要服药或动手术一样。相对于外生力量而言，内生力量毕竟是最重要的。

到目前为止，尽管我们的改革开放已30多年，但内生力量还不健全，主要靠外生力量来调控经济。比如说，我国存在一种“投资冲动怪圈”的现象。从最近几年的情况可以清楚地看到：地方政府、各个单位都希望加速发展，因此要求增加投资、增加项目、增加信贷，这样，投资加大了，项目增多了，信贷扩张了，经济也就上去了，结果发生了通货膨胀；通货膨胀发生后，中央政府就依靠外生力量来压抑，地方政府感到困难，财政收入下降，产值下降，企业不振，就业也减少了，中央政府不得已再次启动外生力量调控，刺激经济，恢复经济快速增长。如此周而复始，一会儿经济上去了，一会儿经济又紧缩了。这表明内在的机制并没有发挥很好的作用。外生力量在某种程度上取代了内在力量。

继续推进改革，就是要完善体制，让体制所具有的机制发生应有的作用，让外生力量的调控成为辅助性的。

（二）阶段性成果和目标模式

从1979年到现在已30多年，我们在改革开放方面取得了很大的成绩，但这些仅仅是阶段性成果，还不能说已经实现了目标模式。我们的目标模式是明确的：从体制转型方面说，我们的目标模式是建立完善的社会主义市场经济体制；从发展转型方面说，我们的目标模式是实现工业化，建立现代化社会，使全国人民走向富裕，使和谐社会得以实现。改革要深化，发展要再接再厉，不可松懈。改革和发展都不可半途而废。中途停止下来，可能前功尽弃。

要知道，经济中很多问题不是靠宏观调控可以解决的，要靠改革的继续和深化。举一个例子：现在出现了“社会阶层凝固化”现象，与改革开放初期相比，现在还不如刚改革之时。改革开放初期，77届、78届、79届大学毕业生（甚至20世纪80年代内各届大学毕业生）的社会流动渠道是通畅的。社会垂直流动和水平流动是调动人们积极性的主要方式。然而现在，“社会阶层凝固化”造成了水平流动特别是垂直流动的渠道的堵塞，这又形成了另一种现象，即“职业世袭化”。比如说，父亲是农民工，儿子还是农民工，孙子以后也可能是农民工，这就是“社会阶层凝固化”和“职业世袭化”的表现。这种情况要通过体制转型才能解决，宏观调控解决不了这样的问题。

再说，城乡二元体制至今仍未消失。计划经济体制有两大支柱，一个支柱是国有企业体制，另一个支柱是城乡二元体制。过去30多年的改革，主要围绕着国有企业体制改革而展开，这一改革至今已取得很大进展，当然还有些问题有待于继续解决。虽然城乡二元体制在过去这段时期多少有些松动，但基本上尚未解决。

城乡二元体制不同于城乡二元结构。城乡二元结构自古就有，而且今后较长时间内还会存在。但城乡二元体制是计划经济体制的产物。1958年户口一分为二，农村户口和城市户口分开了，城乡被隔离开来，农村户口和城市户口都不得自由迁移。这种划分使得农民处于与城市隔绝的状态，城乡居民权利不平等，大大阻碍了经济和社会的发展。而城市二元体制绝对不是依靠宏观经济调控就能消失的，所以一定要深化改革，才能改变现状。

总之，阶段性成果就是阶段性成果，它绝对不是我们的目标模式。

（三）全盘考虑，统筹安排

前面已经指出，中国从计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，在全世界没有先例，必须探索前进。当时有一种很形象化的说法，叫作“摸着石头过河”。这在当时是对的；但现在不够了。为什么?因为水深了，摸不着石头了，怎么前进?假如河底的石头分布不均匀，摸着摸着又摸回来了，又该怎么办?

所以一定要全盘考虑，统筹安排。改革的领导者要站得高，看得远，想得深，要有战略家的眼光、胆识和魄力。这就是当前不少人所谈论的顶层设计。

举一个例子：集体林权制度改革。1979年一些地方的农村试行承包制时，没有动集体的山林。有的地方分了山林，结果砍树成风，因为那时刚改革开放，不少农民对党的政策缺乏信心，怕变，所以承包山林后就砍树了。中央制止了把集体林权分掉的做法。集体林权制度改革是一个迟到的改革，晚了20多年。2003年，在福建、江西等几个省开始试点，很快党中央、国务院在2008年6月8日发文件，决定在全国范围内推行集体林权制度改革。

这项改革有三个突破。一是林权证落实到户，这是一个大突破，而不是按学术界某些人曾经建议的落实到村，落实到乡，或落实到自上而下组成的林业合作社、林业协会等。事实证明，这些都是无效的，必须把林权落实到农户，农民们的积极性才会调动起来。二是林地、林木可以抵押，这样一来，农民承包林地后就有可能经营林场了，一个个家庭林场就是一个个小微企业。金融活了，全盘皆活。农民经营林场，林下养鸡，种药材，生产蘑菇、木耳，日子也富裕起来了。三是，明确林地承包期为70年不变。农田承包的时间，最后用的词是“长久不变”。长久不变?究竟多长?农民心里还是不踏实。集体林地定为70年承包期。70年，第三代都长大了，爷爷种树，让孙子来砍吧！林农种树的积极性就增大了。可见，这些突破，没有中央作出决定，地方敢这样推行吗？这就是统筹安排的成果。关于集体林权制度改革，这里只是稍微提一下。本书第三章第三节将有专门的论述。

现在需要全盘考虑、统筹安排的问题很多，包括国有资本配置制度、收入分配制度、金融体制如何改革、中央和地方分税制度如何改革等。这些都要有全局性、战略性的思考和决策。

当然，在今后的改革过程中，试点仍是需要的。从这个意义上说，“摸着石头过河”并未过时。但重要的是要从整体上考虑，要有战略眼光。

结构调整是没有止境的。随着科学技术的进步，随着消费习惯和消费观念的转变，随着国内国外形势的变化，以及随着经营管理经验的丰富和经营管理人员水平的提高，今天的结构优化只代表现阶段的结构优化，不能代表以后经济结构化的延续。从这个角度看，结构优化总是相对的，所以结构调整还将继续下去。

尽管结构优化在发展的不同时期有不同的标准，但总的说来，在发展的任何时期都有新兴产业这个概念，结构的优化要符合每个阶段的实际，把发展新兴产业作为衡量结构优化程度的标准之一。在发展的任何时期都有产能过剩产业和产能短缺产业这样的概念，所以结构优化要从这些产业的产值在国内生产总值所占的比例的增减程度来衡量，产能过剩产业和产能短缺产业所占比例的下降都反映了结构在趋向优化；反之，如果产能过剩产业和产能短缺产业所占比例上升了，则反映结构状况趋向恶化。因此，在现阶段要讨论中国的结构调整，必须首先关注新兴产业的发展、产能过剩产业和产能短缺产业所占比例的下降，以及产能基本平衡产业所占比例的上升。

另一个值得关注的问题是，在双重转型过程中，一定要朝着清洁生产、循环经济、低碳经济的方向进行结构调整。高污染、高耗能以及其他高消耗资源的产业要进行技术改造，其中有些企业要被淘汰，不能再因此而使环境继续遭到破坏，使资源消耗过度。中国在环境治理方面一定要有决心，否则社会经济将难以可持续发展。

在双重转型过程中，地区经济结构的合理化也是结构调整方面的重要课题。根据中国的实际情况，地区发展不平衡是受到自然条件的影响和历史文化因素的影响而形成的，结果，东西部发展和居民收入之间的差距呈扩大趋势。要缓解和逐步扭转这种地区差距扩大的趋势，必须实行向西部地区倾斜的政策，让西部得到优惠，以促进西部的发展。制造业向西部转移和西部改变过去单纯输出资源的状况，是地区经济结构调整最重要的两项措施。

关于产业转移，还与转出地区的制造业企业，尤其是劳动密集型企业，出于降低成本的考虑有关。例如用工成本、土地使用成本、企业建设成本和物流成本等，随着工业化的推行，近年来都有逐步上升的趋势。而经济次发展的地区则成为产业地区间转移的承接者，它们一般拥有较丰富的劳动力资源、土地资源和矿产资源，它们可以发挥这些优势来承接产业的转移，以加速本地区的发展，并增加地方的财政收入和扩大就业。在这方面，体制改革依然是最重要的。有什么样的体制才会出台什么样的政策，才能让有责任的、有效率的、讲政府诚信的、重法制的官员在岗位上得到重用。只有这样，次发达地区的经济才有可能迅速发展。与此同时，发达地区的经济结构因产业转移到次发达地区之后，可以更好地发挥自己的优势，在自主创新和产业升级等方面做出更大的成绩，并在增强本地区的企业竞争力方面继续领先。

关于西部（也包括东部发达省内某些次发达地区）如何改变过去只输出资源的状况，同样需要在体制和政策上作出新的安排。例如发展资源在本地加工的产业，以增加产值，把收益留在本地。还应当注意到，西部和其他次发达地区在产业转移和发展资源加工产业的过程中，一定要加快培育本地的民营企业家队伍。这是因为，当发达地区的企业迁移到西部和其他次发达地区以后，骨干职工可以从发达地区带来，有管理经验的管理人员也可以一并带来，但配套的生产营销方面的合作企业却不一定迁入，在西部和其他次发达地区需要有一些能与转移来的企业配套的、为之服务的合作企业。这将有赖于本地民营企业家的努力。由于产业转移和发展资源加工企业提供了若干商业机会，而且这些商业机会往往是转瞬即逝的，本地的民营企业家不抓住它们，很快就会被外地的民营企业获得。

再说，产业向西部和其他次发达地区的转移，只是地区经济结构调整中的一个阶段。西部和其他次发达地区承接发达地区的企业转移后，势必也会促进本地企业和转移进来的企业的产业升级。这是阻挡不住的趋势。也就是说，发达地区准备向西部和其他次发达地区转移企业，既是为了利用这些地区的资源优势，也是着眼于这些地区的市场前景而决定转移的。而一旦实现了产业转移，为了提高企业的竞争力，以及为了开拓更大的市场，取得更多的市场份额，迟早会走上产业升级之路。这意味着，西部和其他次发达地区的结构调整，不可能只限于产业转移，而可能把今后的产业升级也包括在内。

结构调整，有可能是存量调整，还可能是增量调整，二者各有利弊。一般说来，存量调整见效快，效果也大，这是它的好处；但存量调整的影响面过大，难度较大。一个常见的例子是：如果强制关闭某些企业，迫使某些企业或某些产品停止生产，这样一来，无论对地方财政收入，还是本地的就业都会产生消极的影响，从而引起地方政府不得不采取“明关暗不关，明停暗不停”的做法。增量调整是指，在经济持续增长、财政收入继续上升的情况下，进行结构调整。其弊病在于收效较慢，拖延的时间较长，但这样做也有好处。第一，经济仍保持一定的增长率，从而为结构的调整提供更好的条件，以免发生较多的企业关闭、停产和较多的职工失去工作等情况。第二，在经济增长和财政收入增长的条件下，可以利用较多的投资支出来改进技术，以便在产业升级的过程中实现结构的调整，使经济在较平稳的环境中实现经济转型。

实际的做法可以是：经济仍应保持一定的增长率，财政收入大体上也应保持增长的态势，然后实行增量调整，同时也可以有选择地强行关闭某些严重污染和耗能高的企业，或强制它们停止生产某些产品。增量调整与存量调整相比，增量调整的可行性更大一些。

前文在讨论经济运行中的内生力量和外生力量之间的关系时已经指出，要通过深化改革，让内生力量起主要作用，而外生力量则起辅助性作用。在双重转型过程中，这一点是可以逐步做到的。这符合建立完善的市场经济体制的要求。

（一）政府的局限性之一

问题首先在于政府职能的正确定位。政府不可能是万能的，政府调控经济的作用在任何情况下都带有局限性。经济中的变量过多，这些变量对经济运行的影响经常是不确定的、难以准确预测的。而且政府掌握的信息始终有限，政府不可能在较短时间内掌握全部信息，即使在较长时间内可以掌握较多的信息，但客观形势在较长时间内可能已经发生变化，政府所掌握的信息中肯定有一部分已经过时。因此一般来说，政府总是在不完全信息的条件下作出决策的。这就是政府在宏观调控中不可避免的局限性之一。

（二）政府的局限性之二

政府在宏观调控中的另一个不可避免的局限性是：政府的博弈对手是公众，政府在同公众的博弈中通常处于被动的地位。这是因为，政府只有一个，而公众则是千千万万；公众的千千万万双眼睛都盯着政府，政府却无法把眼睛盯着千千万万的公众。于是就必然形成了如下的格局，即政府有政策，公众有对策，或者说，上有政策，下有对策。公众人数众多，每个人，无论是投资者、消费者，还是储蓄者，都根据自己的预期选择自己的对策，从而抵消了政府政策的效果。这表明，来自方方面面的公众的预期和对策，会使政府趋于被动。

（三）政府的局限性之三

政府在宏观调控中还有一个不可避免的局限性，这就是：由于政府总是在不完全信息的条件下作出决策的，以及由于政府政策的推行总是处于同公众博弈中的被动地位，所以政府的宏观调控措施往往会力度过大，矫枉过正，因此造成了“一管就死，一放就乱”的局面。“一管就死”是因为政府总是相信自己的力量，所以一紧缩，就把经济搞死了，企业就失去活力；“一放就乱”也是因为政府事后感到紧缩过度给经济造成了损害，于是从紧缩转向放松，而一放松，投资过热，信贷膨胀，通货膨胀又来了。于是政府又感到再度紧缩的必要。

在双重转型中，这种时紧时松、时“死”时“乱”的现象之所以一再发生，既由于市场机制尚未完善，也由于政府职能未能正确定位所致。

（四）政府一定要懂得宏观调控的效果是受限制的

由此得出的结论只能是：在双重转型已经取得一定成效的基础上，政府职能更应正确定位，切不要再像过去那样认为政府是万能的。政府要遵循市场规律，不要打乱投资者、消费者、储蓄者的正常预期，宏观调控不宜大升大降、大紧大松、大起大落；否则，会导致经济中出现大量泡沫，经济中的泡沫甚至会突然破裂。这些都会使经济遭到伤害，并使公众对宏观调控失去信心。

经济运行中会出现运行不正常的预兆，即使政府掌握的信息始终是不完全的，但通过筛选，仍会发现经济运行不正常的预兆。所以今后政府的宏观调控应当重在微调，并且要尽可能少采取总量调控措施，而要以结构性调控措施为主。与总量调控措施相比，结构性调控措施所引起的震荡较小，效果会更显著。

今后在宏观调控中，除了应当重在微调外，还应当采取预调措施。宏观调控起始时机的选择是十分重要的。过去，宏观调控起始时机往往滞后，宏观调控结束时机更可能滞后。这两种滞后都会给国民经济造成损失，也会给后续一段时间的经济运行增加困难。

在宏观经济运行中，政府调控原来只是以调节总需求为目标，这主要适应于对失业和通货膨胀的短期调节。自20世纪70年代起，由于美国经济发生了滞胀，单纯调节需求不能解决问题，仅仅着眼于短期调节也是远远不够的。于是美国在先，其他国家随后，宏观调控由单纯调节总需求转为需求调节和供给调节并重，由短期调节转向短期调节与中期调节并重，以及由总量调控转为总量调控与结构性调控并重。这已经成为当前发达的市场经济国家惯用的调控方式，可供我们在双重转型中借鉴。

在中国，宏观调控滞后的主要原因在于政府不仅所掌握的信息不完全，更重要的在于政府没有对自己掌握的信息进行认真筛选，从而易于被各地区、各部门汇报的报喜不报忧的假象所迷惑，而经济运行中的许多真实情况却不一定能被政府所掌握，这样，宏观调控的时机往往滞后。在今后的宏观调控中，政府应当汲取以往的教训，要尽可能掌握经济中的真实情况，并把预调放在重要位置上，做到预调和微调并重。

（五）正确对待价格的调整

最后，还需要谈一谈宏观调控中的限价政策问题。既然我们要继续体制转型，那就必须懂得限价政策的局限性，因为这是破坏市场机制发挥作用的手段。加之，在经济生活中，商品价格总是相互影响的，也是互为成本的。在宏观调控中，有时为了控制某种商品价格的上涨而采取对该种商品限价的政策。经验表明，限价政策只能短期有效，但给经济带来的损害却是不可低估的，因为限价政策实行的结果是，结构失调现象必然更加突出，更加严重。这是因为，全部商品价格都受到管制，这是做不到的；能够做到的，不过是对某些商品的价格采取限价措施。这样一来，在商品互为成本的条件下，在其他相关商品的价格可以浮动时，某些商品的价格却被冻结了，那只能使被冻结价格的商品减少供应量，使产业链断裂，使结构更不协调，进而给经济运行带来一系列后遗症。

资源价格的管制所造成的后果是同样的。资源绝对不可能做到无限供给，土地资源、水资源、矿产资源和劳动力资源莫不如此。中国劳动力资源虽然比较充足，但如果按年龄、技术工种、专业水平、居住地区来分类，依旧是有限供给的。所以从土地资源、水资源、矿产资源角度来考察，不能完全按市场需求来制定使用和分配规则，政府在必要时可以实行配额管理。但配额管理的利弊并存，不能随意使用，否则对经济运行不利。配额管理的弊病中还包括了“寻租”活动的盛行，即掌握配额分配的部门和官员易于利用配额分配的权力捞取不正当的利益，而且靠行贿或其他不正当手段转让配额指标而获利。配额不一定是在公开、公平、公正的条件下实行的，这将会大大降低政府的公信力，并严重挫伤一些企业的积极性。

当然，资源产品的价格有特殊性，为此，应当考虑到资源有限供给的现实性。配额在这种条件下可以起到一定作用。除了要贯彻“公平、公正、公开”三原则，还应看到配额管理的长期效应，即配额制会导致双轨价格制的长期存在，甚至会导致正常的产业链断裂，扭曲结构现状，甚至使结构失调更严重。对于资源产品价格不合理之处，最有效的对策是推进资源价格体制的改革。只有通过这一改革，使资源定价趋向合理，才能避免资源价格不合理所造成的不良后果。

这再一次证实了体制转型在双重转型过程中的首要作用。

此外，还应当强调，双重转型过程中，政府应当以有效管理为目标，市场应当以有效运行为目标。有效的政府是指：政府应当做自己该做的事情；有效的市场是指：市场应当做自己可以做的事情。凡是市场做不了或做不好的事，由政府去做。这样，政府和市场之间的关系就协调了。

本书导论中所涉及的这些问题，将在以下有关各章中有较详细的分析。

第一节 经济非均衡和市场主体的确定

一、两类经济非均衡的提出

《非均衡的中国经济》一书是我在1987—1989年完成的书稿，于1989年12月交给了经济日报出版社，1990年8月由经济日报出版社初版问世。我一直把这本书看做是自己在社会主义经济理论方面的代表作。

在该书第二章“市场调节与资源配置”第四节“资源配置过程中的市场自我制约”中，对经济非均衡进行了分类。基本观点如下：

在均衡条件下，市场是完善的，价格是灵活的，微观经济单位的资源投入是受自身利益支配的，资源配置必将受到市场价格的制约，资源必将被投入有效的部门、地区和企业，而从无效的部门、地区和企业流出。

然而，经济均衡只是一种假设，现实世界则是非均衡的，不然怎么会有那么多的西方经济学家多年以来一直在讨论非均衡问题呢？非均衡的原因，据西方经济学家的分析，大体上在于：市场因有垄断势力的存在而是不完善的，价格因有预期因素的作用或信息不对称性而并非灵活调整的，资源的配置从而呈现低效率状态；加之，经济生活中只有极少数商品可以存在竞争喊价或采取拍卖形式，而只有像拍卖商那样喊价拍卖，才能使供求平衡；等等。因此，应对经济非均衡的基本措施无非是加大政府干预程度（以政府调节弥补市场之不足），或者完善市场机制，让价格处于更灵活的状态，使商品价格对市场交易发挥更大的作用。针对20世纪80年代中国的改革思路而言，主张放开价格的一派，可能受到西方经济学界有关让价格放开和促使市场机制完善化的政策主张的影响。

我在20世纪80年代初就提出，有必要对经济非均衡状态进行分类，即分为第一类经济非均衡和第二类经济非均衡。

第一类经济非均衡是指：市场不完善，价格不灵活，超额需求或超额供给都是存在的，需求约束或供给约束也都存在着，但参加市场活动的微观经济单位却是自主经营、自负盈亏的独立商品生产者，是标准意义上的市场主体，他们有投资机会和经营方式的自主选择权，他们自行承担投资风险和经营风险。

第二类经济非均衡是指：市场不完善，价格不灵活，超额需求或超额供给都是存在的，需求约束或供给约束也都存在着，但参加市场活动的微观经济单位并非自主经营、自负盈亏的独立商品生产者，并非标准意义上的市场主体，他们没有投资机会和经营方式的自主选择权，他们也不自行承担或不充分承担投资风险和经营风险。

西方发达市场经济国家所存在的经济非均衡属于第一类经济非均衡；20世纪80年代的中国所存在的经济非均衡则属于上述第二类经济非均衡。

由此得出了以下两个重要的结论：

第一，正因为中国经济属于第二类非均衡，即处于市场既不完善而又缺乏真正市场主体的状态，所以中国的经济改革不应当以放开价格为主线，而应当以产权改革（包括明晰产权、界定产权、培育独立的市场主体）为主线，而企业的股份制改造则是明晰产权、界定产权、培育独立的市场主体的最佳途径。

第二，中国的经济改革必须分两步走。第一步主要是通过产权改革而使中国由第二类经济非均衡转为第一类经济非均衡。第二步主要是通过市场完善化措施，使中国由第一类经济非均衡逐步向经济均衡状态靠拢。

这就是我对中国经济改革的基本思路。

从20世纪80年代以来，至2012年已经有30多年。这30多年来，中国在产权改革方面已经取得了可喜的成绩。这些成绩可以大体上归纳为五个方面。

（一）国有企业大部分已改制为股份制企业，其中一部分已改制为上市公司

这是了不起的成绩。要知道，在国有企业改革过程中，曾经采取过的一些措施，如“放权让利”、“利改税”、企业承包制等等，都没有显著成效。尤其是曾经被政府公开倡导的学习首都钢铁公司的“承包为本”，实践证明，不仅弊大于利，而且是“学不像”的典型。后来其他企业才明白“首钢是特殊政策的产物”，没有政府的特殊政策，其他企业是无法效仿的。那么弊为什么大于利呢？这是因为，企业承包制促使企业承包者转向短期利益而缺乏长久考虑，结果大拼设备，直到设备拼光为止，根本不考虑实行承包制的企业未来发展战略和远景。此外，企业承包制始终把产权问题撇在一边，既不明晰产权，更不界定产权，企业的产权依旧是模糊不清的。

邓小平同志南方谈话以后，企业界才开始考虑股份制改造的方案。特别是中共十五大以后，国有大企业、大银行才把股份制改造列入重要课题，甚至研究上市问题。这样，国有企业的改革才步入快车道。

（二）民营企业自20世纪90年代起开始大发展，它们给经济生活带来巨大变化，并逐渐被承认是中国国民经济的重要组成部分

这时逐步成长起来的中国民营企业，已经是改革开放以后新的经济成分了。它们既不同于新中国成立前的民族资产阶级的私营企业，也不同于新中国成立初期的民族资产阶级的私营企业（直到1956年私营工商业改造前）。改革开放后，一批又一批在各地逐渐成长起来的民营企业家，是响应中共中央号召而投身于社会主义建设事业的人，他们是社会主义建设者。这些民营企业家中绝大多数人出生于1949年中华人民共和国诞生以后。他们在新中国受教育，他们之中有些人是1977年恢复高考之后进入高等学校的。有些人曾上过山，下过乡，在农村中劳动锻炼。他们是响应党的号召投身于改革开放事业的，直接参与了民营企业的创业过程，有些人还是从体制内转到体制外的。

可以说，他们中绝大多数人都从实践中了解到明晰产权、界定产权对民营企业发展的首要意义。没有明确的产权，民营企业谈什么产权维护和产权安全？所以他们既受益于产权改革，又是产权改革的推行者、促进者。

（三）集体所有制企业几乎全部在20世纪90年代以后进行了改制，成为产权清晰的股份制、股份合作制或民间资本经营的企业

在1956年进行工商业和手工业社会主义改造时，城市中产生了一批集体所有制企业，但它们的产权依然是模糊的。谁是投资者？始终是一个谜，因为“集体所有”是一个空洞的概念，找不到具体的投资人。这种情况一直延续到改革开放的初期。在农村，集体所有制企业也产生了，当时笼统地称作“社队企业”，但也始终不清楚“社队所有”的投资人究竟是谁。

然而，在农业实行家庭承包制之后，劳动生产率大大提高了，农村中多余劳动力也出现了，于是农村和小集镇上纷纷办起了乡镇企业。这些乡镇企业是新建立的，通常由农民集资而成，采取了股份制或股份合作制形式。尽管原有的“社队企业”产权不明确，但也都改称为乡镇企业。这样，新建的乡镇企业和原有的“社队企业”这时统称为乡镇企业，都纳入集体所有制企业范围。此外，在20世纪80年代，还有一类集体所有制企业，城乡都有，实际上是私人投资和私人拥有的，但在当时形势下，根据惯例，都要“挂靠”在集体组织之下，按期向集体组织缴纳一定的管理费，于是也称作“乡镇企业”或“集体企业”。

主要在20世纪90年代以后，各种各样的集体所有制企业都经历了一个产权界定的过程，有的仍称作集体企业，但投资人已明确，究竟包括哪些股东，企业形式也已转为股份制或股份合作制。原来“挂靠”在某一集体组织之下的“集体企业”，陆续摆脱了“挂靠”关系，返其本来面目，是民营独资的，还是民营合伙的，或是民营股份制的企业，清清楚楚，这就是产权改革的成果。

（四）20世纪90年代以后，尤其是进入21世纪以来，混合所有制的企业越来越多

在混合所有制企业中，有国有资本与民间资本联合组成的，有国有资本与外国资本联合组成的，有民间资本与外国资本联合组成的，还有国有资本、民间资本、外国资本联合组成的。

其实，无论是国有企业还是民营企业成为上市公司后，证券市场上的投资者成为股东之一，这样，上市公司就已经成为混合所有制企业了。如果职工持股，即使企业并未上市，同样成为混合所有制企业。只是绝对控股或相对控股者因企业具体情况而异。

混合所有制企业的建立和发展，都以产权界定为前提。也就是说，如果产权依然虚位，产权未能落实到投资者，这样的企业是无法持久维持下去的，更不必说进一步扩展了。

（五）名副其实的合作社同样是改革开放以后的成果。任何一个合作社，必须依法建立，依法经营管理

在这方面的典型例子就是近几年内得到很大发展的各地农民专业合作社。

正如下一节中将提到的，农村的产权改革一直进行得比较缓慢。从1979年起，实行家庭联产承包制无疑是一项意义深远和发展农业生产的重大改革措施，但并不是真正意义的产权改革，而只是农业经营方式的改革。农村的产权改革的真正启动是2008年全国推行的集体林权改革，林农承包了集体林地，不仅有了明确的林业产权，可以用于抵押，而且颁发了落实到承包户的林权证。

尽管如此，不能不指出，在农业承包制这种经营方式的条件下，农民专业合作社纷纷建立了，这主要是最近10年来的新情况。至今，不少农民承包地尚未确权，但土地可以入股却已成为农民们的共识，至于不以土地入股而以现金入股，则更为普遍。实际上，这就是农村产权改革的试点，因为农民专业合作社已经是市场主体，产权界定、产权清晰是必备的前提。

与农村土地确权和农民获得承包地使用权、宅基地使用权、房产权三权的过程相比，农民专业合作社的产权改革无疑是先行了一步。

应当承认，改革开放30多年，在中国的产权改革领域内，进展是相当显著的。国有企业股份制改造的结果是，一批大型国有企业、大型国有商业银行都成为上市公司，在现代企业制度的建设中它们陆续成为独立的市场主体。当然，即使取得这样的成绩，仍应当清醒：国有大企业，尤其是作为上市公司，距离产权改革的最终完成还有一段距离。比如说，要让国有大型企业、国有大型商业银行成为真正的市场主体，还需要使法人治理结构完善，使股东大会、董事会、监事会依照章程发挥应有的作用，使这些上市公司行为公开化、透明化，使股东们放心。

民营企业，包括大、中、小、微企业的股份制或股份合作制建设也取得明显的成果。按照常理，民营企业选择股份制或股份合作制，是符合民营企业发展趋势的，也是民营企业投资者们自愿作出是否采取股份制或股份合作制形式的选择的。但民营投资者在产权问题上却依然存在着顾虑，这就是担心产权的安全，往往产生“见好就收”、“见好就向境外转移”等现象。为什么会如此？最主要的原因是对中国国内的投资环境仍有疑虑，信心不足。只要企业做大了，民营企业投资者们的不信任感就会加剧。他们希望政府和社会更关心民间资本的安全性，希望民营企业不受歧视，在法律上、司法上能得到“一视同仁”的待遇。这实际上仍然表明在对待民营企业的产权保护问题上还有许多工作要做。如果民间投资得不到公平待遇，民间投资者就总是不能踏实。

同国有企业和民营企业在产权改革和市场主体地位方面所取得的进展相比，农民作为市场主体的地位还有相当多的不足之处。这是因为，自从改革开放以来，产权改革的重点一直放在企业方面，而没有认识到农村的产权改革要受到同样的重视。这首先是一个理论认识的问题。

长期以来，一些从事改革理论研究的专家认为，农村最主要的财产是土地，农村土地在宪法中已被明确为集体所有，农村承包制作为适用于现阶段中国的土地经营制度正是建立在土地集体所有的基础之上。因此，农村的产权改革自20世纪80年代初期家庭承包制实施和推开之后，便被认为已经基本完成，尚未了结的任务只不过是继续发展和壮大集体经济。

这种对农村产权改革的认识不足严重地阻碍了农村产权改革的深化。20世纪80年代中期以来这么多年，为什么广大的家庭承包户依旧这么贫困？不少人认为这是由于三个原因：一是，农民只知道如何种粮食，种粮食能收入多少钱？承包户如何不穷？二是，农民不知道如何办乡镇企业，在某些乡村，没有能人出来牵头组织，既然如此，承包户不可能不继续贫困下去。三是，农村承包户在外地、在城镇没有亲戚、朋友和老乡，不知道到何处去打工，去做小买卖，他们外出完全碰运气，有些在外面有了工作，有些在外面折腾了一阵子，结果无钱可赚，又回乡了。一些研究者不了解，承包了农田的农民之所以依旧贫困，同农村产权改革拖延不决有极大的关系。农民没有财产权，从而没有财产性收入，除了种些粮食或者喂几只家畜，养一群家禽以外，还有什么致富的途径？不仅如此，由于承包户没有财产权，自己承包的土地、自己家里的宅基地和宅基地上盖的房子，说被拆迁就被拆迁了，土地说被圈占就被圈占了。他们也许可能领到土地补偿费、房屋拆迁补偿费，但数额太少，农民怎能不贫穷？失地农户怎能不上访诉苦？

这都是土地未确权所带来的问题。在研究农村、农业、农民的专家中，有些人在20世纪八九十年代已经认识到土地确权的关键意义，但势单力薄，未能引起社会上更多的人关注农村产权改革的问题。进入21世纪以后，农村土地确权受到较多关心“三农”（农村、农业、农民）问题的人的注意。新一轮的农村改革究竟怎样推进，逐渐被大家关注并研讨。在21世纪初，关心继续深化农村产权改革的人察觉到两个新情况，这大大激发了他们要求农村加速产权改革的热情。

第一个新情况是：正如本书导论中已经指出的，拖延多年未能启动的集体林权制度改革，终于在2003年开始试点了，试点是在福建、江西等几个省份。很快，2008年中共中央、国务院颁布了在全国范围内开展集体林权制度改革的决定。尽管集体林权改革相对于农业家庭承包制而言是“迟到的改革”，但在林地确权方面却先行一步，即林地在丈量面积之后，林权落实到户，林业承包户领到了林权证，林地可进行抵押。这一新情况不仅使林业承包户受到鼓舞，也使得农业承包户受到极大的启发，认为只有土地确权，农民们才能安心下来，不必担心土地（包括承包地和宅基地）和宅基地上的房屋会被强行侵占、施行拆迁。集体林权制度改革，扎扎实实地深入广大农户心中，他们呼吁土地确权工作和颁发权证的工作早日在农区铺开。

第二个新情况是：进入21世纪以后，农村中的土地流转现象大为增加。转包、租赁、土地入股等做法日益在农村中推广。准备向他人转包、出租自己承包地的人，希望能由此得到转包费、土地租金，从而便于自己外出务工、开店、开作坊。准备租入土地、转包土地到自己名下的人，则希望走规模经营之路，在农业生产中扩大耕地面积，提高效率，提高产量，成为种植大户。至于把自己承包地入股于农民专业合作社的农民，通常出于以下三种考虑：一是打算到城镇去务工、开店、开手工作坊，赚取较多的收入，没有劳动力来种地了，不如把土地入股，既可取得收益（股金红利），又不让土地荒芜；二是入股于农民专业合作社，要比出租或转包给其他农户可靠些，因为相信农民专业合作社的领导者、管理者能把土地利用得好，不会坑害自己；三是万一在外务工或做生意不顺利，由于土地入股于农民专业合作社，由城镇返乡还可以在合作社内找一份工作，相形之下，如果把土地转包或出租给其他农户，在租约或转包合同未到期前不便收回承包地自营。这样的话，土地确权对农民就显得更加重要，也更有现实意义。这是因为，在土地流转加快的条件下，农民担心自己的承包地转包、出租甚至入股之后，会不会在土地流转时自己的产权发生变化，如被别人侵占，或被别人置换，甚至又被别人再度转包或出租给第三方，将来会引起产权纠纷。他们最担心的是土地未确权，土地流转时间长了，自己的产权会不会不明不白地丢失了。他们会感到，宁肯让家里的老弱病残粗放地经营这块承包地，也比未经土地确权就把土地流转出去稳妥。

由此看来，农村新一轮的产权改革就在于对农民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋进行确权。目前这项巨大的工程正在逐步推开。这正是农村新变化的开端。

根据前面所述，第二类经济非均衡的特征是市场既不完善又缺乏真正的市场主体，第一类经济非均衡的特征只是市场还不完善，因此，产权界定、产权清晰、培育真正的市场主体是从第二类经济非均衡过渡到第一类经济非均衡的关键所在。

经过30多年的改革，到目前为止，中国的产权改革已经取得了不少成绩：国有企业的市场主体地位已经基本上建立了，目前存在的重要问题是取消行业垄断，实现各种不同所有制企业的公平竞争，以及继续完善法人治理结构等等。民营企业的市场主体地位也已确立，目前存在的重要问题是对民间投资者实现产权的依法保护，以及实现与国有企业的公平竞争，消除所有制歧视。当前急需推进的产权改革主要是在农村，土地确权工作一再被耽搁，以致拖延了很长的时间，到现在才开始试点。只有实现这项改革，广大农民才能以市场主体的身份出现在中国经济中。

因此，如果有人问我：“你认为现阶段的中国正处于经济非均衡的什么状态？”我将作如下的回答：“由于产权界定和产权明晰工作还有一定的差距，市场主体的地位还没有完全确立（比如说，好几亿农民还没有确定产权，不能成为真正的市场主体），所以中国目前仍属于第二类经济非均衡状态。产权改革仍应继续推进。”

之所以作出这样的回答，是以中国经济目前的实际状况为依据的。尽管30多年来在产权改革方面有了一定的进展，但由于农村产权改革长期不被重视，也没有被认真对待，以至于至今农村土地确权工作才刚刚启动。只有当土地确权工作深入到农户，当农业承包户成为产权清晰的家庭农场主，成为自主经营或联合经营的市场主体时，中国才能被认为跨越了第二类经济非均衡而进入第一类经济非均衡状态。然后，通过市场的进一步完善，中国经济也将逐渐由第一类经济非均衡状态向经济均衡状态靠拢。

经济均衡毕竟是一种理论的假设，更可能是无法完全实现的。这是因为，信息的不对称性、竞争的不完全性、资源供给的有限性，以及人们不一定按最大利益原则来从事个人的经济运作，是客观存在，而且不可能完全消失。但由第一类经济非均衡状态向经济均衡状态逐渐靠拢，仍是可以期待的。也就是说，市场越来越完善仍是一个可以实现的目标，这就够了。

一、土地确权的重大意义

土地确权是当前中国新一轮农村改革的开始。为了说明这一重大改革的深远意义，我们从中国的城乡二元体制谈起。

计划经济体制不同于城乡二元结构。城乡二元结构自古就有。以北宋南宋交替时期为例，当时，华北被金兵攻占，黄河流域的居民南迁，南迁是自由的，并没有城市居民只准迁入南方城市、乡村居民只准迁入南方乡村的限制。又如，清朝中叶以后东北开禁了，山东人移居东北，山东的乡村居民可以在东北的城镇做学徒和店员、务工、开店、办作坊、购房建房，山东的城市居民可以在东北的乡村租地、种地、买地、购房建房；他们在东北城乡之间可以自由迁移，不受户籍限制。这种情况一直维持到20世纪50年代前期。然而，从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从那时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到了十分严格的限制。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。

城乡二元体制的确立对计划经济的存在和延续起着重要作用。可以扼要地说，计划经济体制实际上有两大支柱：一是政企不分、产权界限不清晰的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两大支柱支撑着整个计划经济体制的运转。换言之，限制城乡生产要素的流动，意味着把广大农民束缚在土地上，禁锢在居住地，只有这样，计划经济体制才能巩固，才能运转。

中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起和农业劳动力外出务工创造了条件，在当时，为推动中国经济体制改革起到了不可低估的作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度），而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然并存。而从1984年党的十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业的体制改革成为全社会关注的热点。这显然是非常重要的改革部署，但相对而言，农村的改革却被忽视了。什么时候又关注农村的进一步改革？什么时候开始对始终未被触动的城乡二元体制进行新一轮的改革？应当说，是在进入21世纪以后。前面已经一再强调，集体林权制度的改革在这方面起到了重要的示范作用。集体林权制度改革，也就是集体林权落实到户，曾被称为“新世纪改革的第一声春雷”，绝无夸张之意，而是符合中国经济体制改革的实际状况的。关于林权制度改革，详见本书第三章第三节。

集体林权落实到户，林权证发到林农手中，这就是“土地确权”。从此，林农有了财产权，有了财产性收入，林权可以抵押，林区经济活了，集体林地的面貌变了。这就是改革和发展的动力源泉。实践给理论界出了一个题目：集体林地可以这样改革，为什么集体农田不能这么做？在广大农村中，林农只是少数，大多数农民是农田的耕种者、生产经营者，在土地确权之后，他们不是同样会迸发出极大的积极性吗？农村面貌的真正变化，不能只靠林农，而必须靠农田的承包户。只有农田承包户都经过土地确权，才能成为真正的市场主体，中国才能成为一个富裕的、强盛的社会主义市场经济国家。

据全国政协经济委员会调研组在浙江、重庆、河南、山东、四川等省市的调查资料可以看出，农民之所以热烈拥护土地确权工作的开展，首先是认定土地确权之后可以切实维护农民的财产权益。要知道，在土地集体所有的名义下，农民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖辈留下的旧房屋，还是近些年来农民自己花钱新建或扩建的房屋，都不被承认是自有的房屋，更不必说自己多年劳动而使土地已经日益肥沃的承包农田了。政府和大企业如果决定占地拆房，农田承包户只得听从安排，让出承包地和宅基地，眼睁睁地看着宅基地上的老房新房一起被拆毁。而农民所得到的补偿费，远远低于市场价格。各地几乎都有农民抗占地、圈地和强拆民居的事件发生。农民的权益既得不到尊重，更谈不到合理的、充分的补偿。要知道，农民失去土地和房屋，不仅意味着他们失去了生活资料，而且意味着他们失去了赖以取得收入的生产资料和谋生之路。他们得到的不充分的补偿，只够眼下生活所需，以后怎么办？他们连想都不敢想。农民失去了土地和房屋，这正是历朝历代统治当局最担心发生社会动荡的源头，然而这些情况本来是可以避免的。土地确权对农民权益的保障的意义，从这个角度分析，无论怎样高估都不算过分。

当然，土地和其他生产资料（如机器设备、工具、牲畜、运输车辆等）不同，其他生产资料可以由所有者自由出售，售给需要该种生产资料的人，但土地却不一定能如此出售。这主要是因为在一些国家和地区，土地供给有限，土地的使用状况受到法律的限制，什么样的土地只能转让给什么样的买主、买主把购入的土地做什么用，都有严格的规定，不得违背。这是土地交易中必须遵守的。我们在日本考察时，对这种情况做过调研，发现日本对土地的交易有详细的规定，日本的城市居民和企业法人可以租赁农民土地，但不能购买农村的土地，而且租赁的土地不能改变土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能设厂等。如果租赁的土地是粮田，那就只允许继续种粮。违者要追究法律责任，这就是明确的限制。这种规定在日本专家看来是人人都应遵守的。为什么这样？这是日本地少人多，为维持经济和社会稳定所必需的。

中国目前所进行的土地确权，也以不改变土地使用方向为准则，目的是不让本来有限的耕地和建设用地改作他用。

因此，农村的土地确权对中国农民来说，最重要的是：在保证农业用地（耕地和建设用地）使用方向不变的前提下，使农民的财产权益得到保障，不至于被政府或在政府同意下的企业单位低价圈占土地和拆毁农家住房而得不到合理的补偿。土地确权后，农民应具有三权三证。三权是：农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权；三证是：农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。农民的三权三证是受到法律保护的。

为什么农民会成为“失地农民”？为什么农民会成为“无业者”？为什么农民会成为无房可住的流浪者或寄人篱下者？这与农民财产权益没有得到法律的有效保护有关。土地确权后，农民的三权三证得到了保障，任何人或单位都不得随意侵占农民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。如果要征用农民的土地或拆迁农民的房屋，必须严格按照法定程序行事，需要以农民作为一方，政府或政府同意下的企事业单位作为另一方的双方协商，按双方同意的价格成交，以合同为据。这样，农民心里就踏实了，因为他们的权益得到了维护。

近些年，土地流转已经在中国广大农村逐渐推广，或转包，或租赁，或委托经营，或土地折股加入农民专业合作社、工商企业、农业企业等等。外地务工、开店、开作坊、经营商业活动的农村居民认为，与其让自己的承包土地闲置或由留守农村的老人以低效率方式自耕自收自销，不如进行土地流转，这样可以取得较高的收入。

但据我们在湖北、江苏、山东几省的调研，发现从事土地流转的农户普遍存在一个顾虑，这就是心里不踏实，即久而久之，流转出去的承包地还属不属于自己。他们认为，这些租出去的土地、入了股的土地将来能不能收回自营？如果对方不愿意归还，自己该怎么办？去索取，对方不给，怎么处理？或者，对方不愿归还原来的那块土地，而是归还面积相当但土质较差的另一块土地，又如何对待？诸如此类的问题都令从事土地流转的农民不安。

土地确权以后，农民得到了承包土地的经营权证，他们对这一类可能发生的土地转包、租赁、入股退股纠纷等问题有了底线，即认为土地确权是对自身权益的维护，从而愿意以转包、租赁、入股等形式把土地流转出去。关键在于：第一，不必担心土地转包、租赁、入股之后会丧失自己的财产权；第二，不必担心土地流转以后自己会得不到应有的收益，如转包费收入、租金收入或股份分红等收益。这样就形成了良性循环，即土地确权后农民对土地流转有了信心，于是导致较多的农民愿意把自己承包的土地转包、租赁或折成股份入股而获得议定的收入，从而又会有更多的农民加入土地流转的行列，进一步扩大农业规模经营的队伍。

我们在一些省市调研时还发现，土地确权固然为土地流转创造了使从事土地流转的农业承包户安心、放心的良好条件，但仍有一个重要的问题并未因此得到解决，这就是：还需要有完善的土地流转市场与之相配合。不少地方只有一个为土地流转服务的办公室或信息中心，或为土地流转双方提供信息服务的大厅。有这样的办公室、信息中心或大厅，要比没有这样的设施要好一些。但也应当承认，仅有这样的设施是远远不够的。要知道，对从事土地流转的供求双方来说，更需要的是一个土地流转市场。土地流转市场不仅能够提供供求信息，而且还给供求双方提供可以成交的机会，并且价格（或土地流转的实际收益）也将在市场竞争中趋向合理，每个当事人（无论是供方还是需方）都有选择的机会，然后再作出决策。这一方面可以促进转包、租赁、入股等土地流转行为规范化，使供求双方的信息不对称性尽可能减少；另一方面可以引致更多的潜在的供方和需方摆脱观望状态，进入土地流转行列。从减少土地流转信息不对称性现象这一角度来看，这是效率与公平兼顾的一种做法。

今后在陆续扩大土地确权工作试点范围和推动土地流转工作时，在积极引导土地流转有序和规范化运作方面，有必要培育有关土地流转市场的中介服务组织。需认识到这是一项对以后完善土地流转市场具有重要意义的工作。有了健全的、完善的土地流转中介服务组织体系，可以防止土地流转过程中发生改变土地使用方向，以及防止当事人把承包土地流转给非农业人员从事非农活动的做法。同时，中介服务组织的完善和规范化的运作还有利于减少土地流转过程中的供求纠纷，防止供给方（农业承包户）在土地流转后出现失地、无地现象，或出现得不到应有的收入的状况。此外，还应提及与土地流转工作相配套的农村土地评估体系的建设。要培育一批熟悉农村实际情况又懂得资产评估的专业人员，这样既有助于确保农民的收益，还可以在增强农民信心的基础上促进土地流转的进一步开展。

我们在一些土地确权工作已经结束的试点市县进行了调查，发现几乎所有完成了土地确权工作的地方都有耕地面积增加的报告。浙江省嘉兴市的报告中说，土地重新丈量后，耕地面积大约增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所汇报的数字与此相近，耕地面积大约也增加了20%。为什么会出现这种情况？据我们在嘉兴市的平湖市姚浜村和新埭镇同基层干部、农民座谈后的归纳，土地重新丈量后耕地面积之所以增加，大体上有以下四个原因：

第一，30多年前土地承包开始时，土地质量参差不齐，有“好地”，也有“坏地”，所以承包土地的面积是这样计算的：“好地”一亩算一亩，“坏地”两亩折算一亩，农民同意这样做。经过30多年了，承包土地的农民精心维护自家的承包地，加上水利灌溉设施有很大改进，土地“好”和“坏”的差距缩小了。现在重新丈量土地，一般都是一亩算一亩，农民没有意见，于是耕地面积增加了。

第二，据年长的农民回忆，当初丈量承包土地时，土地都是零碎的小块，田埂纵横，占地很多，所以丈量时都把田埂占地剔除掉。还有，田埂两侧被遮住阳光的地带，也不包括在耕地之内，当时农民都认为这种剔除是合情合理的。过了30年，农村的情况变了，农民普遍使用拖拉机耕地，有些农民还用插秧机插秧，田埂被拆掉，小块土地连成大片。重新丈量土地时，耕地面积当然会增多。

第三，以前农村田边地头，常有一些荒地、水草丛生的低洼地未被利用，经过30年，田边地头能利用的田地都利用了，于是在重新丈量时，耕地面积也会增加。

第四，当初农民要缴纳农业税，所以农民在上报耕地面积时，能少报就少报，几乎家家如此，明明是一亩三分地，只上报一亩，谁也不揭发，大家心照不宣。现在，农业税取消了，而且土地刚刚重新丈量完毕，所以家家如实上报。加之土地可以入股，可以转包，也可以出租，少报土地面积只会让自己吃亏。农民说：“只有傻子才少报呐！”这句话反映了当地的实情。

我们在浙江进行了有关土地确权的调研后，在广东清远市参加了全国政协经济委员会召开的全国各省（区、市）经济委员会和农业委员会主任会议，在同中西部一些政协的经济委、农委的负责同志谈到浙江省土地确权后耕地面积增加的情形时，他们说：“我们那里耕地面积如果也重新丈量和土地确权，耕地面积可能增加得更多一些，因为当初还有‘坏地’三亩折算成一亩的情况。而且荒地更多，近些年来，田边地头也都被利用了。”假定真的如此，耕地面积重新丈量后，全国耕地将不止18亿亩，而可能超过21亿亩。

农民收入的增长是土地确权后最显著的成果。在浙江杭州、嘉兴、湖州三市都听到农民的反映：现在收入比过去多得多了。嘉兴市的汇报材料中有一组初步测算的数据：土地确权以前，嘉兴市的城乡人均收入之比为31∶1，土地确权以后，嘉兴市的城乡人均收入之比为19∶1。城乡人均收入差距之所以有如此明显的缩小，不是城市人均收入减少了，而是农村人均收入大幅度增加了。

我们在嘉兴市所属的平湖市调查，初步分析后认为，农村人均收入增长的原因主要有：

第一，土地确权以后，农民的财产权明确了，农民的承包地、宅基地、宅基地上自建的房屋的权益得到了保障，他们生产经营的信心大增，他们的积极性被充分调动起来，动力充沛，潜力得以发挥。这可以被看成是农民发家致富的源泉。

第二，农民有了财产权，相应地就有了财产性收入。农民的财产分为两类：一是土地，包括承包地和宅基地，二是房屋，主要指在宅基地之上自建的房屋。承包地作为农民财产，给农民带来的财产性收入有：承包地的转包费、出租的租金、土地入股的分红、土地转让后的价款等。宅基地上自建的房屋作为农民财产，给农民带来的财产性收入有：房屋出租的租金、房屋转让后的价款等。如果农民外出务工，或经营商业，开店，开手工作坊，除了有工资或利润所得之外，家中的土地转包、出租或入股后，还可以获得转包费、租金、入股分得的红利；家中的房屋出租，可以获得房租。在浙江省嘉兴市郊的农村，我们看到农民的宅基地上，旧房屋已被拆掉，盖起了一排排四层的新居，有些是农民自住的；有些，农民自住一半，另一半出租给外地来的经商人员；还有一些，农民全部出租给城市居民或外地来的经商和务工人员使用。农民得到较多的房租收入。

第三，农民在土地确权后，通过土地流转，从其他外出务工或经商的同村农民那里转包或租赁了土地，或用于扩大种植规模、养殖规模，或用于发展蔬菜、水果、花卉业，他们的收入增加了。

第四，另一部分农民在把承包的土地转包、出租给别人，或把土地入股于农民专业合作社之后，有的在城市中打工或开店开作坊，建立小微企业，生意兴旺，收入较丰，于是把家属迁入城镇。农村中的房屋，或者仍留着，供回乡时暂住，或者租出去，获取租金。

第五，农民专业合作社有很大发展。这主要由于农民的财产权明确了，农民办好专业合作社的劲头充足，专业合作社的经济实力加强了，经营、管理都有改进。专业合作社在规范化的道路上壮大起来。这也增加了合作社社员们的收入。

由此可见，土地确权在提高农民收入和缩小城乡收入差距方面的作用是显著的、不容忽视的。

目前，农村土地确权后的土地流转工作依旧处于试点阶段。从已经取得较大进展的试点县所反映的问题来看，这项工作还需要针对以下问题作一些探讨，寻找出稳妥的解决方案。大体上有以下四个问题。

（一）关于“非粮化”倾向

土地确权以后，农村各种形式的土地流转加快了，这是可喜的。但与此同时，土地使用的“非粮化”现象也日益引起人们的注意。这里所说的“非粮化”是指：转包、出租之前，农业承包户在承包地上种植的是粮食，转包、出租以后，新承包者改种其他作物，如蔬菜、草莓、果树、饲料（供养殖业用）等。“非粮化”作为一种趋势，今后可能越来越严重。这是由市场价格差异决定的。土地流转后，如果硬性规定本来是粮田的土地，流转后只准种粮食，恐怕吸引不了转包者和承包者，因为收入过少，难以获利。这等于依然把原来的农业承包户束缚在原来的承包土地上，农户只能让家庭中的老、弱、妇、幼低效率地从事粮田的生产经营。于是这就成为一个难题。何况，硬性规定原来种粮食的土地经过流转之后仍旧种粮食，不一定能奏效，因为监督成本是很高的，而且谁来经常监督检查？特别是改种的蔬菜、新栽的果树已经成为新承包者的收入来源后，难道把它们铲掉，重新种上粮食？谁来执行这一任务？这必然引起农村中的纠纷，怎么办？

目前，不可能采取硬性的强制措施，如罚款或铲除非粮食作物和树苗，否则不仅监督成本过高，工作量过大，而且会阻碍土地流转的推进，还会激起农民与政府之间的矛盾，把政府和基层农村组织摆在农民对立面的位置上。村干部也反对这种做法，因为他们不愿得罪土地流转的供方和需方，引起村民非议。看来，要从根本上解决这个问题，只有给土地流转后继续种植粮食的新承包者一定的补助或奖励，并逐步提高粮食价格。这些措施不一定完全遏制土地流转过程中的“非粮化”倾向，所以细致地教育、开导、劝说土地流转供求双方的工作仍不能放松。

在土地流转过程中，除了有“非粮化”倾向以外，还存在“非农化”倾向，即把从农民承包户那里流转出来的土地，转向农业以外用途（如建立工厂，盖商品房等）的倾向。这样的问题虽然性质上比“非粮化”更严重，但比较容易处置，即只要严格按法律法规和土地管理的规章制度办理，就可以遏制住。关键在于贯彻“有法必依，违法必究，执法必严”的原则。

（二）工商业企业进入农村的资格审查制度

这是当前土地流转过程中需要解决的又一个问题。问题是：土地确权以后，农民中有越来越多的青壮年为了实现进入城镇务工、经商的愿望，愿意把所承包的土地转包出去或租赁给别人。有些地方，本地愿意转包或租入土地的农户不多，因此就产生了工商业企业愿意转包、租用农户的土地，从事生产经营的情况。还有的地方，工商业企业与当地农户同时作为土地流转的需方，但在转包费或租金方面，工商业企业往往喊价比当地农户要高一些，从而有优势。这种情况之所以出现，据我们在一些地区的调研，大概有以下三个原因：一是工商业企业规模大，资金充裕，土地流转到手后，预期利润率较高，所以在支付转包费或租金时愿意开出较高的价格；二是在工商业企业中，有些是把转包或租赁得到的土地作为原料基地（比如食品工业企业需要有自己的原料基地），于是它们所要满足的是今后能源源不断地向本企业提供原料，而不是单纯对外销售土地上所生产出来的产品。这样，这些企业不太重视生产全流程的成本核算、转包费和租金的数额，而认为只要原料供给得到保证就行了；三是工商业企业中有些是把土地作为储备而转包或租赁到手的，目前先按原先的种植情况保持不变，等到有机会时再把这些土地移作他用（如建厂房，建仓库，建职工宿舍等）。这样，为了保证本企业有储备土地，多花一些转包费或租金在企业看来也是合算的，因为土地是稀缺资源，囤地比囤钱对企业更有利。

于是在各地关于是不是要禁止工商业企业进入土地确权以后的土地流转过程有不同的意见。一些人认为要容许工商业企业作为土地流转的需方，理由是：只要它们是有意于投资农业的，带资本下乡，带技术下乡，对发展农业生产有好处而又不违背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意见，认为应当禁止它们转包、租赁农民承包的土地，理由是：它们不仅会排挤农民中愿意扩大生产规模的种植能手、种植大户，而且由于它们背景复杂，业务涉及面广，一旦它们在其他方面经营亏损，把所转包、租赁的土地又转手让给他人，会对农村的经济社会的稳定不利。还有第三种意见，认为既不能无条件地放开让工商业企业进入土地流转过程，又不能绝对禁止工商业企业投资于农业，而应当设置进入农村土地流转过程的工商业企业的资格审查制度。通过资格审查，即对申请者的过去的投资经历、资本状况、股权状况、业绩和农业技术力量进行审查，才作出决定：容许进入还是不容许进入。

在分析了上述三种观点后所作出的判断是：第一种和第二种意见都不利于农业的发展，而第三种意见有较大的可行性。问题在于资格审查的标准是什么？什么样的资格才能被认为够格，缺少什么就会被认为是不够格的？以下三项标准是可以被大多数人接受的：

一是：有一定的涉农业务经历，有一定的业绩，被业界承认是有经验的农业企业；

二是：有较好的社会信誉，有足够的经营管理力量和专业技术力量，有从事农业开发的能力的企业；

三是：对土地流转后得到的承包地如何开发利用，要有近期和中期的科学发展规划，并经过论证。

（三）土地确权后承包地、宅基地和宅基地上农民自建的房屋能否用于抵押？土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？

土地确权以后，承包地经营权、宅基地使用权以及宅基地上自建房屋的产权都已明确，并且农民获得了相关的权证，这就符合了农民以此为抵押物，向金融机构进行抵押贷款的条件。不应在此基础上再附加条件。要知道，农民一直感到贷款难，这一方面是由于基层的金融机构少，另一方面是由于农民作为贷款申请者缺少抵押物。在土地确权以前，农民没有可能利用承包土地取得抵押贷款。这种情况直到土地确权以后才发生变化，即农民可以在对土地承包经营权、宅基地使用权和宅基地上农民自建房屋的产权登记颁证的基础上，以抵押贷款方式取得贷款。剩下的问题就是增设基层金融机构了。在浙江省杭州、嘉兴、湖州三市土地确权以后的农村进行调研时发现，这三个市的农村抵押贷款已有较好的条件，抵押贷款工作推行得比较顺利，贷款风险并未表现出来，申请贷款的居民和基层金融机构都比较满意。

需要进一步探讨的一个问题是：土地确权以后，农民在土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？比如说，农民为了进城务工、经商或开办作坊，事先把土地和房屋作为抵押物，从银行取得贷款，作为创业的资本，然后又把土地和房屋出租给他人，自己携带妻子儿女迁进城市。这种情况是较常见的。为了避免今后土地流转供求双方可能发生的纠纷，应当在供求双方签订土地流转合同时，说明这块土地已经抵押给银行的实情，不能隐瞒而不通知对方。至于抵押权则明显地属于产权证持有一方，偿还抵押贷款也只能由产权证持有一方负责。

（四）农村承包地的确权和流转要不要尊重历史？如果尊重历史的话，那么究竟以什么为起点？是以1980年前后为起点，还是再往前追溯？

在已经进行土地确权和土地流转的一些省市进行调研时发现，农村承包地的确权和流转一定要尊重历史，不能抹杀历史事实而重新开始。但究竟以什么为起点？绝大多数受访者认为，还是以1980年前后推广农村家庭承包经营制时为起点，而不能再往前追溯。

理由是：自从20世纪50年代初期土地改革以来，已很长时间，当初许多乡村的土地改革时的原始记录已经不存在了。经过这么多年，当时亲历其境的当事人，大多数已经去世，即使有些人还在，也已经上了年纪，记忆力衰退，也说明不了当时的情况。何况经过历次制度变迁，包括农业合作化、人民公社化，到“三级所有，以队为主”，再到撤社建乡、农户承包等等，所以无论是追溯到农业合作化以前还是追溯到土改以前，都是不现实的，只能给土地确权工作添乱，而不能促进土地确权工作的开展。

在这方面，必须有一个明确的决断：一律以农村家庭承包制开始时为起点，否则就有可能陷入无穷无尽的家族与家族之间的纠纷、村与村之间的纠纷、乡与乡之间的纠纷之中。当然，这里还需要解决最近30年农村家庭承包制开始以来出现的历史问题。比如说，有的家庭没有儿子，只有几个女儿，女儿一个个全嫁走了，但承包地全留在家里，一分地也不减少；另外一个家庭，没有女儿，全是儿子，儿子长大了，都成家了，但家里的承包地还是原样，一分地也没有增加。后面这一户就有意见。那怎么解决？如果给后面这一家增加承包地，地从哪儿来？如果同后面这一家庭类似的还有若干户，他们也要求多拨一些承包地，又该怎么办？这些都是土地确权时会遇到的实际问题。不可能有统一的解决方案。只能根据本村的情况作出协调方案。如果不能达成谅解，只好暂时搁置不议。当初有些地方在承包地分配时曾有一条政策规定，即“增人不增地，减人不减地”，已实行很多年了。在没有新的政策规定时，也只能按照已有的办法执行，留待以后解决。这也是“对历史的尊重”。

我们只有相信“下一代人比我们聪明”，他们一定会有大智慧来进行协调。

第一节 国有资本体制改革

一、国有资本配置体制改革和国有企业管理体制改革

国有资本体制分为两个层次：一是国有资本配置体制，这是第一层次的体制；二是国有企业管理体制，这是第二层次的体制。两个不同层次的体制及其改革，不可混为一谈。

改革开放以来的许多年内，我们所着手的有关国有资本体制的改革，基本上集中于国有企业管理体制的改革，即属于第二层次的改革。国有资本配置体制的改革，即属于第一层次的改革，实际上并没有推进。国资委的主要任务放在对国有企业的管理和监督方面。甚至可以这样认为：国有资本配置体制改革被忽略了。

因此，在现阶段谈到中国国有资本体制改革时，必须两个层次的改革一起进行，而且着重点应当放在第一层次的改革（国有资本配置体制的改革）方面。

不应否认，这么多年以来，第二层次的改革，即国有企业管理体制改革取得了较大的成绩。归结起来，有三个成绩应当被承认：

第一，国有企业基本上已改制为股份制企业，不少还已改制为上市公司，它们程度不等地参与市场竞争，适应市场环境，并接受市场竞争的检验。

第二，这些年来，国有企业通过兼并重组，生产要素重新组合，以及撤出一些领域，终于实现了产业结构的初步调整，效益提高了，产值增长了，为社会和经济发展做出了较多的贡献。

第三，在一些关系到国民经济重大问题的领域，国有企业作为行业的骨干企业，在保证经济平稳发展和保证中国经济自主性、独立性方面发挥了重要作用。在20世纪90年代后期的亚洲金融风暴期间，在21世纪最初10年后期的美国次贷危机和欧债危机期间，中国国有企业的总体表现可以充分反映这一点。

然而与此同时，我们也不应当忽略国有企业管理体制至今还存在着若干有待于深化改革之处。从现行国有企业管理体制上说，国有企业的弊病或问题可以归纳为下述几点：

(1)政府部门干预多，国有企业至今并未成为名副其实的市场经营主体，至多只能说是“不完全的市场经营主体”。

(2)机制不灵活。这是政府部门干预多所造成的后果。在开始发现市场有上下波动的迹象时，国有企业无法适应情况的变化，必须经过烦琐的申请与有待上级批准的过程，等到获得批准时，已时过境迁，错过了最佳机会。

(3)法人治理结构不健全。这一方面是由于国有股份制企业国家控股比例高，股东会无法召开或召开了也不起作用，董事会不起作用，独立董事起不了作用；另一方面还可能由于管理制度上仍存在过去一直遵循的做法，有的党委书记作为第一把手扮演着独断独行的角色。相应的，监事会也不能发挥自己应有的作用。

(4)创新动力不足和创新能力弱。造成这种状况的最重要原因仍是国有企业因受体制和机制的束缚，不愿意自行决定从事较大的技术创新活动，也无权自行决定从事体制创新或管理创新的试验，一些企业高层认为无论是技术创新、体制创新还是管理创新都存在风险，他们怕承担责任，而且利益和责任通常是不对称的。这同私人投资者经营的民营企业不一样。加之，在依然存在行业垄断的条件下，国有企业认为没有必要那么着急地进行创新，这也是一个重要原因。

由此看来，如果国有资本体制的改革仅仅停留于第二层次，而没有进而对第一层次，即国有资本配置体制进行认真改革，国有企业体制的改革很难有重要的突破，国有企业体制现存的弊病或问题还会继续存在。

在中国特色社会主义市场经济中，为什么保存国有资本及其投资领域？一个根本性理由是：国有资本及其投资能够发挥比私人资本及其投资更大的作用，国有资本相应地也承担了更大的社会责任。

国有资本和私人资本或民间资本之间的一个重要区别在于：为了国家发展战略的实现，国家为了吸引私人资本进行有关领域的投资，应当制定一定的政策来吸引私人资本的进入，私人资本有选择性，它们将根据政策所给予的优惠来作出决策。然而对国有资本来说，首先要考虑的不是政策上有多少优惠，而是国有资本的社会责任问题。即使投资回报期很长，投资回报率很低，国有资本也应根据国家的需要进行投资。同时，为了适应国家投资战略的要求，有些投资可能社会收益很大，但投资者本身的收益却比较小，在这种情况下，私人投资者会经过多方考虑才选择进行投资，而国有资本则为了国家的总体利益，从更多地承担社会责任的角度出发，承担了投资任务。这就是国有资本与私人资本或民间资本最大的不同之处。

国有资本的特殊性质决定了国有资本配置体制改革的方向和实际做法。可以从四方面来论述：

第一，重在提高国有资本的配置效率。

在经济学中，长期以来着重的是生产效率的变化。生产效率是从投入与产出之比来分析的。在一定的投入与产出之比的前提下，多投入必定有多产出，少投入则少产出。如果投入不变，产出增加了，表明生产效率提高了；或者，产出不变，投入减少了，也表明生产效率提高了。可见，对任何一类投资者而言，关注生产效率的提高都是重要的。

资源配置效率则是另一种意义上的效率。假定投入是既定的，但可能存在若干种不同的资源配置方式。如果采取A方式配置资源，在一定的技术水平条件下，可以有N的产出；而采取B方式配置资源，同样的技术水平之下，会有N+1的产出，就表明资源配置效率提升了；反之，如果采取C方式配置资源，同样的技术水平之下，则会有N-1的产出，这就表明资源配置效率降低了。由此看来，资源配置效率和生产效率是同等重要的。仅仅关注生产效率的变化而不关注资源配置效率的变化，不符合资本运用的原则。

国有资本配置体制的改革之所以重要，应当是十分清楚的。但由于在前一阶段的国有资本体制改革中，把时间和精力主要用在国有企业管理体制这一层次的改革方面，而没有考虑（或主要没有考虑）国有资本配置体制的改革问题，从而大大影响了国有资本配置效率的提高。

第二，便于调动国有企业的积极性。

前面讨论国有企业在管理体制方面至今依然存在的弊病和问题时已经指出，最突出的弊病或问题就在于政府部门干预多，国有企业并未成为真正的市场经营主体。这在很大程度上同国资委没有把工作的重点放在提高资源配置效率方面，而对本来可以由国有企业作为一个市场经营主体自己决定的事情，通过烦琐的申请与批准的程序，集中由国资委作出决策有关。这样，不仅容易错过机会，而且还挫伤了国有企业的积极性。在某些场合还会使一些国有企业养成事事依赖国资委的习惯。假定通过国有资本体制改革，国有资本配置体制由国资委直接管理，那么国有企业就可以成为真正的市场经营主体，它们的主动性、积极性也就可以调动起来。

第三，紧接着，国有企业将致力于健全法人治理结构。国有企业既然成为市场经营主体，就应当健全企业的管理体制，建立完善的股东会、董事会、总经理和监事会制度。这样，国有股不一定占绝对多数，在非国有股股权分散的情况下，国有股可以占相对多数。这实际上是让更少的国有股份取得对企业的控制权。在不止一个国有投资单位参股某个国有企业时，可能形成不止一个相对大股东，这也有利于改变董事会的结构，便于董事决策的合理化、民主化。

第四，伴随国有企业市场经营主体地位的确立、国有企业积极性的调动以及国有企业法人治理结构的健全，国有企业的另一个弊病和问题——创新动力不足和创新能力弱——也将发生变化。造成国有企业不敢自主创新的障碍主要有三个：一是国有企业受政府部门的干预过多，使它们没有主动性和积极性；二是怕吃力不讨好，风险责任大，而利益和责任则是不对称的；三是部分国有企业总是对现实生活中存在的行业垄断现象有依赖性，以为自己可以在行业垄断的保护下，不必搞什么自主创新也能取得巨额利润。通过国有资本体制两个层次的改革，情况将会发生变化，上述不利于国有企业自主创新的三个障碍将会逐步消失，从而将会出现国有企业自主创新、技术突破、产业升级的热潮。

国有资本配置体制改革的目标是强化国资委对国有资本的配置权，而不再主管一个个国有企业。初步设想如下：

(1)国资委只管国有资本的配置，负责国有资本的保值增值，也就是负责国有资本的配置效率的提高。

具体地说，国资委可设置若干个按一个行业或几个行业划分的国家投资基金公司，把现有的国有股划给某一个国家投资基金公司持有，作为该国家投资基金公司投入企业的国有资本，并根据该国有企业的股权结构派出董事会成员。如果某个国有企业是由不止一个国有投资主体投资组成的，则根据股权结构状况，由几家国家投资基金公司各自派出董事会成员。

这样就可以形成如下体制：

国资委——国家投资基金公司——国有企业

在这种新体制之下，国资委是国家投资基金公司的主管，国家投资基金公司是国有企业的出资方。国有企业同其他股份公司一样，都是市场经营主体，企业与企业之间是公平竞争关系、合作伙伴关系。企业与企业之间的所有制歧视、身份歧视不再存在。

(2)国资委之下的各个国家投资基金公司，在把国有企业的国有股份纳入自己的资本总额的同时，对国有企业资产负债状况进行清理、核实，对国有企业的经营状况也进行清理、核实。经过一段时间之后，就转入对国有企业的资本运营的考核工作。考核工作是经常性的。主要考核的是该国有企业的生产效率和资源配置效率状况。

考核之后，有可能出现三种选择：一是维持国有股在企业股权结构中的现状不变；二是逐步撤走国有资本的一部分，甚至全部；三是增加国有资本的投入。第二种选择和第三种选择都会涉及具体运作的细节，都将由国家投资基金公司同该国有企业的董事会讨论。选择第二种情况的理由是：认为该国有企业的经营状况不佳，国有资本为了提高资源配置效率必须转移到其他国有企业，或用作新建国有企业的资本。选择第三种情况的理由是：认为该国有企业尚有发展潜力和发展空间，为了提高国有资本的配置效率，因此需要增资入股，或者国有资本投入是为了新建某个分厂等。

国有资本从某个国有企业撤出，或增投到某个国有企业中，是从提高国有资本的总体资源配置效率的角度来考虑的。这还起到两方面的作用：

一是一般说来，某个国有企业经营状况不佳的主要原因在于管理混乱、效率低下、设备未能充分利用等，因此国家投资基金公司以提高国有资本配置效率为理由的撤资可以起到警告作用，即以一定期间为限，如果在这段时间内国有企业不进行整改，经营状况不佳的情况未变，国有资本撤资的决定就会兑现。

二是国家投资基金公司从结构调整的角度考虑，可以把国有资本用到最需要发展、扩充的某些领域中，为此就需要撤出一些投资领域，让民间资本进入。或者，有些产能短缺的行业急需增加投资，国家投资基金也可以从促进结构调整的角度把国有资本从某些行业撤出，进入急需增加投资的领域。

无论是第一种做法还是第二种做法，都符合国家投资基金公司的目标：让国有资本有较高的配置效率，发挥国有资本的作用。

(3)国家投资基金公司在必要时，经过一定程序，经主管部门批准后，可以发行国家投资基金公司债券。这是国家投资基金公司为提高国有资本配置效率而需要新增国有资本时所筹集的。它们还本付息由发行债券的该国家投资基金公司负责。

某个具体的国有企业在需要筹资时也可以发行本企业的债券，但这同某个国家投资基金公司发行的债券不是一回事。某个国有企业发行的债券的用途、还本付息由该企业负责，它同一般企业发行的企业债券是没有差别的。

(4)为什么国有资本配置效率的提高需要进行国有资本配置体制的上述改革，而私人资本、民间资本的配置效率的提高无需单独组成一个提高私人资本、民间资本配置效率的机构？这是因为，国有资本和私人资本、民间资本的所有权是不同的。国有资本的所有权属于国家，私人资本、民间资本的所有权属于私人投资者。国有企业中的国有资本并非来自该国有企业自身，经过国有资本配置体制的改革以后，国有企业中的国有资本已具体化到国有股的份额，它们来自国家投资基金公司对该国有股的持有。国有企业中的国有股的减持或增持、撤出或新投资，不取决于国有企业自身，而取决于持有该企业股权份额的各方投资者，包括持有国有股的某一个或某几个国家投资基金公司，也包括其他方面的投资者。因此，国有股减持、撤出、增持或新投入的决策权在国有资本的投资方，而不在于国有企业自身。

私人资本、民间资本的投资者是私人或民营企业。他们不需要有一套如此复杂的减持、撤出、增持或新投入的程序。既然国有企业已经是股份制企业、上市公司，它们完全可以借助于证券市场来实现自己的投资意图。通过证券市场的交易，它们可以实现调整自身投资结构的目标。它们自己就是提高自身资源配置效率的决策者。这样，也就无需另设资源配置效率提高的机构，只要完善和健全证券市场就行了。

经过国有资本体制两个层次的改革，国家投资基金公司和一般的国有企业的目标和社会责任都已明确。国家投资基金公司的目标是管好国有资本的配置，提高国有资本的配置效率，让国有资本保值增值，在国民经济发展中发挥更大更好的作用。国家投资基金公司考虑得更多的是国有资本配置效率问题，也是经济结构的合理化问题。经济结构的合理化是没有止境的，国有资本配置效率的提高也是没有尽头的。所以国家投资基金公司要始终如一地把国有资本的保值增值和提高国有资本配置效率作为工作的重点。

至于一般的国有企业，它的社会责任同其他各种类型的企业一样，都应把为社会提供优质的产品、优质的服务、出人才、出经验作为首先需要履行的社会责任，也是企业为社会做出的最大贡献。扼要地说，企业提供了优质的产品和服务，就能增加产品和服务的市场竞争力，就能不断开拓市场，增加盈利，同时也能使客户得到满足。如果企业能提高员工的素质，包括他们的技术水平的上升和管理能力、营销能力的提高，企业今后的进一步发展就有了保证。如果企业能够出经验，这个经验能够为其他企业所用，大家共同发展，这也是企业对社会的一大贡献。

那么，国有企业（包括国家绝对控股或相对控股的企业）在履行社会责任方面，是不是具有不同于其他企业（非国有企业）之处呢？对于这个问题，可以从两方面来分析。

一方面，国有企业作为市场经营主体，在法人治理结构健全的条件下，应当为全体投资者负责，如果仅仅为了国有股的持有者的利益着想而不考虑其他投资者的利益，这是违背股份制企业的原则的。从这个角度来看，国有企业必须按股东会、董事会的决议去做，否则会造成企业内部的不稳定。因此，在履行企业社会责任问题上，国有股份持有者和其他投资者之间是完全可以达成一致的，即都同意做到提供优质产品和优质服务，增加企业竞争力，多出人才，多出经验。同样的道理，在履行企业社会责任的同时，使企业的盈利增加是全体投资者的共同心愿，企业是可以做到的。

另一方面，如果国有股处于绝对控股或相对控股的位置，这样的企业理应更加自觉地承担符合国家发展战略的任务，即使近期利益较小但长期利益较大，即使企业利益较少而社会收益较多，企业仍应当积极参与。前面已经谈到，如果不是如此，那为什么要有国有资本控股的企业呢？然而，即使国有企业作出这种投资决策，依然需要通过一定的程序，说明这样做的意义和长远的部署，以征求方方面面的投资者的意见。股份制企业毕竟有一套程序，如果不符合决策规则，迟早会引起内部的不和，对企业今后的发展肯定有消极影响。

至于国有企业靠什么来实现国家发展战略，要按市场经济的规则，要靠合同来实现，有些可以依靠长期合同实现。

当然，合同，包括长期合同，都应当在公平竞争的条件下签订。

总之，通过国家投资基金公司的建立和发挥作用，国有企业的国有股的持有者不再是国有企业自身，而是国家投资基金公司。这样，国有企业作为一家股份制企业、上市公司，在运行过程中同其他股份制企业和上市公司就一样了。企业之间的公平竞争格局也就形成了。

在讨论两个层次的国有资本体制各自的社会责任时，有一点是两个层次的国有资本体制中的国家投资基金公司和国有企业共有的，即必须注意环境安全问题，也就是必须重视经济增长的质量。

今天，在中国以及世界上其他国家和地区，都已察觉到经济增长质量的重要性，而经济增长质量中最主要的是使资源消耗率不断下降，使环境质量不断改善。要知道，资源滥采、滥伐、滥用，后代子孙显然会因资源枯竭而生活陷入困境，甚至我们这一代人也会因为资源消耗过度而难以正常生活。同样的道理，如果这一代人在工业化进程和城市化进程中，对环境有严重的破坏，废水流入江河湖泊或海湾，使水源受到污染，废气使空气污浊，废渣到处堆放……人们会因此患上不治之症，难以健康生活。这样，经济增长得越快，人们的生活环境越受到破坏，不要说后代子孙难以存活，就连这一代人也将濒临绝境。这样的环境，经济高速增长又有什么意义呢？

所以，无论第一层次还是第二层次的国有资本体制的改革，都必须把资源的节约使用、环境的清洁和治理视为重要的社会责任，对此不能有丝毫放松。但在国有资本配置层次上履行上述意义的社会责任和在国有企业层次上履行上述意义的社会责任的做法是不一样的。

对国家投资基金公司来说，既然它们的任务是提高国有资本配置效率，让既定的国有资本有更为合理的配置，从而达到优化投资结构的目的，所以国家投资基金公司唯有考虑全局，才能落实优化投资结构的任务，既保证新兴产业的发展状况，又保证经济增长质量的提高，既节约资源，又治理环境，实现经济社会的可持续发展。那种单纯为了提高国有资本投入的收益率而以此作为国有资本重新配置的首要任务，是不符合当初进行国有资本配置体制改革的初衷的。

至于经过国有资本体制改革而形成的国有企业，则同一般企业一样，处于公平竞争的地位，一律遵守国家规定的环境保护和环境治理工作的法律、法规和规章制度。而且国有企业作为国家控股的市场经济主体，有义务带头遵守这些规则，尽到应有的社会责任。在同一行业中，其他企业往往把目光盯在国有企业身上，它们认为国有企业在遵守有关节能减排和消除环境污染方面应当起表率作用。这是对国有企业的一种鞭策，也是一种期望。希望国有企业在履行自己的社会责任方面不要让众多企业失望。

近几年，社会上流行着“国进民退”的说法，这主要指在2008年美国次贷危机和此后的欧债危机期间，不少以出口欧美为主要业务的民营企业停产了，歇业了，在它们经济困难的时候，由于货币政策趋紧，很难得到银行贷款，相形之下，国有企业却有较大的融资能力，银行纷纷找上门来，愿意贷款给国有企业。这正是社会上流行的“国进民退”说法的真相。我们这几年在广东、浙江、江苏等省的几个大中城市调研后，感到这是事实，不能否认。

加之，在这些年内，我们在对一些地方的调研中还发现一个事实，这就是在项目招标时，民营企业往往被排斥在外，或者是因为消息封锁，非知情人不能得到信息，或者不公正地对待每一位参加者，从而民营企业颇有怨气。这也是社会上流行的“国进民退”说法的依据之一。

尽管“国进民退”的说法近几年在社会上流行，而且民营企业受到不公正待遇的情况也时有发生，但应当指出，无论是“国进民退”还是“国退民进”都不是政府的政策目标。在中国特色的社会主义市场经济体制下，国有企业和民营企业都应该得到政策的支持，公平竞争，共同发展。国有企业和民营企业有竞争，有合作。竞争实际上是一种竞赛，谁能在自主创新、技术突破和产业升级中走在前面，扩大市场份额，谁就是竞争中的胜利者。竞争或竞赛之中会有失利者，甚至会被淘汰出局，但只要是公平竞争的结果，那也不能不被看成是市场经济中的正常现象。企业破产也是正常的。何况，企业破产只不过是生产要素重新组合的开始。市场经济正是在生产要素不断重新组合的过程中发展起来的。

双赢、共赢，是国有企业和民营企业共同的目标。商场就是战场，这句话有一定的道理，因为双方都依靠实力，依靠智慧，甚至依靠运气。但商场又不等同于战场。在战场上，以一方吃掉另一方为胜利，即使对方屈服了，这一方依然吃掉了另一方，只不过以和平方式解决问题。商场却并非如此，双方不一定非要打倒或吃掉另一方来结束竞争，而更为常见的是双赢、共赢的结局。在市场竞争中，国有企业和民营企业也是如此，目标也是双赢、共赢。

通过国有资本体制改革，作为市场经营主体的国有企业同非国有企业处于平等位置，所有制歧视不再存在，在法律面前一律平等。走到国外的企业，不管是国有的还是民营的，都是中国人的企业，不管是国有企业创造的品牌，还是民营企业创造的品牌，都是民族品牌。大家都在为中国经济的发展竭尽自己的力量去拼搏，都在为中国的繁荣与进步贡献自己的聪明才智，所以所有制歧视是毫无理由的。假定这是社会上形成的一种习惯，而且是多年养成的，那么应当明确地指出，这种过时的看法或想法是封建社会遗留的“官商大于民商”的旧观念，或者是计划经济时代的“国有国营高于一切”的观念。现在，如果通过两个层次的国有资本体制的改革，第一层次成立国家投资基金公司，负责国有资本的配置和再配置，在国有资本保值增值的前提下，以提高国有资本配置效率为目标，可以调整某个国有企业中的国有股的数量以及国有股在该企业股份总额中的比例，或减持，或增持，或全部撤出，或另建新企业，这样，在第二层次上，国有企业（包括国家绝对控股的或相对控股的企业）就成为真正的市场经营主体了，它们就能与其他企业处于平等地位，既有竞争，也有合作。

国有企业和民营企业的竞争是长期存在的，这符合市场经济规律。没有竞争，就不会有创新，不会有新的市场份额。而国有企业和民营企业之间的合作，同样会长期存在，这也符合市场经济规律。民营企业在许多方面是国有企业的合作伙伴，是零配件、部件的配套合作单位。一条产业链有许多环节，可能包括了众多的供货或加工单位。其中既有国有企业，也有民营企业，国有企业离不开自己的协作者民营企业，民营企业也离不开自己的协作者国有企业。

归根到底，通过两个层次国有资本体制的改革，对国有企业而言，最大的改革成果就是真正成为市场经营主体，同其他股份制企业、上市公司一样，建立了完善的、健全的法人治理结构，由股东会、董事会发挥作用，作出决策，不再受政府部门的直接干预，国有企业有了更大的自主权参与市场活动，包括同民营企业进行广泛的合作。

这就是可以预见到的前景。（全书内容：http://books.chinareform.org.cn/Economy/81/）