反思作为一种发展模式的地方债

庞大的债务也是庞大的资产,要消化掉这些债务,要盘活这些资产,对地方政府和中央有关部门都是一个艰难的考验

最近几天,地方政府债务危机引发公众关注。一个常被问及的问题是,中国是否会出现像美国底特律那样申请破产的城市?回答这个问题,先要分析以下二者的区别:底特律的衰落源于美国传统工业的整体萧条,它是美国产业结构调整的必然趋势,破产实际是以极端的方式对城市经济进行重新调整；中国地方债的不同之处表现在,各地面临的问题具有同质性——各大城市、乡镇有着大致相同的发展模式。比如,湖南一个只欠债1亿元的县城和江苏一个欠债20亿元的县城,虽然欠债的数额不同,但在债务结构上很可能极为相似。

这种地方债的相似性,根源在于以下两个方面:其一,在现行体制下,各个地方的发展模式高度相似——主要模式都是以GDP为导向、以招商引资和大规模基础投资为特征；其二,地方债格局与中国目前所处的经济发展阶段相关,很多因素的影响是全局性的。

那么,既然我国地方债形势严重,会出现类似底特律那样的破产情况吗?从目前来看,至少五年内不太可能出现大规模的政府破产的情况。首先,虽然今年开始GDP增速总体放缓,但只要未来5年仍然保持7%以上的增长率,中国大部分资产的价格就仍会上升,尤其是土地价格。而我们知道,只要土地泡沫不破,房地产就不会出现崩盘情况,地方政府就能继续支撑。

其次,出现地方债危机的一个重要原因是,地方政府承担了大量与自己财权不相匹配的事权,地方财政虽然入不敷出,但中央财政却盘子大,增长快,光中央各部门的沉淀资金就有4万亿元之多,只要有中央财政兜底,地方政府就有应对债务危机的信心。

不过,需要强调的是,地方债危机固然反映了中国经济的深层次问题,但“债务”本身并不是洪水猛兽。相反,负债经营是现代经济运营的重要标志,没有现代融资手段,就没有经济全球化。更何况,投资——严格来说是负债投资,其实是中国经济成功的重要原因之一。问题的关键,并不在于负债经营本身,而在于对负债投资主体权力边界的约束。

经济常识告诉我们,政府作为投资主体效率会远远低于企业,而国企的投资效率会低于民企。但就中国的现实来看,如今的一些地方政府越来越像个超级公司,以行政区域为边界,最大化调用区域内所有资源,一切为工厂、房地产和铁公基让路。这种模式,已经越来越无法适应当前外贸疲软、汇率压力增大、国内需求不振、部分领域产能严重过剩的新形势。

由此带来的情况是什么呢?我在江苏的一个县城调研时发现,其下辖的每个镇都有一个工业园区,尽管地方政府工作人员忙于招商引资,但大部分工业园区仍然一片荒芜。即便如此,当地政府仍然在延续“大量基础投资+招商引资”的模式。这个县城所面临的问题,其实是全国地方债危机的一个缩影:地方政府持续举债,以此维持地区重要企业的发展,并延续低效率的基础建设,但这种漠视对地方经济发展的拉动力却越来越弱。

对地方债危机进行反思的根本落脚点在于,地方债实际是凯恩斯主义的发展思路,是一种效率越来越低的发展模式。而地方政府作为负债主体,却无法像现代企业一样灵活决策,权责统一。庞大的债务也是庞大的资产,要消化掉这些债务,要盘活这些资产,恐怕对地方政府和中央有关部门都是一个艰难的考验。