未成年人监护干预需程序激活

最高法院、民政部、公安部着手制定未成年人监护干预政策的消息,一度引起广泛关注。有媒体解读称,今后对监护失责且经教育不改的父母将剥夺其监护权,由法院指定其他监护人履行监护责任。事实上,我国自1987年民法通则就已做出上述规定,随后未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、收养法、婚姻法等都就未成年人监护权转移作了有针对性的规定。但由于这些规定缺乏具体的操作程序和责任机制,出台二十多年来鲜有父母因监护不力被剥夺监护权的判例。此次高法等部门表态,其重点在于建立行政监督与司法程序相衔接的机制,激活未成年人监护干预政策,以国家履行最终监护责任托底未成年人保护。

建立行政监督与司法程序相衔接的未成年人监护干预机制,通过设定具体程序来解决政策可操作性,是创新社会管理的良道正途,也是适应社会体制改革大局的必然之举。现行未成年人监护制度形成之初,受当时历史条件影响,人们就业渠道单一、社会流动性低、家庭功能相对完备,无论是公共政策还是民间意识均将未成年人监护养育视为完全的家庭责任,以公权干预家庭监护并承担未成年人托底监护责任的社会条件尚未形成。时至今日,市场经济使我国社会管理格局彻底改变,仅流动、留守儿童就多达8000万人,而各类困境儿童至少有数百万,包括约200万重残儿童、100万流浪儿童、60余万服刑人员子女及20万吸毒人员子女等。社会急速变化使儿童风险大为增加,家庭监护缺失或监护失职比以往更为常见,在国家监护不到位的情况下,屡屡酿成儿童伤害惨剧。将儿童监护干预制度实化的社会条件已经具备,以程序激活相关政策迫在眉睫。

设定未成年人监护干预政策的实施程序,需要行政与司法两大系统在操作层面的相互衔接。首先,法律规定的国家监护责任必须落实到具体的政府部门或专门司法机构。国际上代表国家处理儿童监护事务并行使监护监督权的机构有两类,一类是由政府建立的专门儿童福利机构,负责儿童福利事务并履行儿童监护干预的国家职责；另一类是建立的监护法院或家庭法院,由监护法官具体监督落实监护责任。根据我国实际,需要通过归口管理,统一履行政府对监护权转移后的儿童提供替代监护。法庭根据政府部门的申请,通过程序确定是否需要剥夺原监护人的监护权并指定新的监护人。

其次,需要建立高风险或受虐待儿童的强制报告制度和应急安置机制,并建立相应的儿童庇护所。我国大部分儿童生活在家庭之中,根据全国妇联的统计,我国儿童伤害有一半发生在家庭内部,而来自家庭内部的伤害又具有相当大的隐蔽性。根据美国、香港等地经验,对于容易最早发现儿童受虐待迹象的幼儿园和学校工作人员、社区工作者、警察、医生以及邻居等,必须强制要求他们在发现情况后及时向儿童保护专门机构报告。儿童保护专门机构可以是政府部门举办的儿童福利机构,也可以是社区专门负责儿童事务的机构。儿童保护专门机构在接到报警后应当进行记录备案,并及时组织调查和评估,对于存在明显危险的儿童要及时转到儿童庇护所进行应急安置,严重情形应转交司法部门处理。

再次,设定未成年人监护干预政策的实施程序,不仅需要政府的积极行动,也需要广泛的社会讨论和社会参与。近几年,儿童伤害事件经常成为媒体焦点,众多律师、社会组织从业者、专家教授等从完善政策、发挥社区和社会组织力量等方面提出了许多有价值的观点和建议,在促进社会共识的同时,也推动了政府有关部门关于困境儿童分类保障以及未成年人保护试点等一系列政策措施的出台。在全国普遍落实孤儿保障制度的基础上,儿童津贴和专业化照料服务,应进一步向受艾滋病影响儿童、重病重残儿童以及事实无人抚养儿童等群体延伸。

早在1992年,我国就签署了联合国儿童权利公约。完善未成年人监护干预机制,是实现儿童权利的保底措施。在此基础上,应继续建立完善与中等经济发展水平相适应的普惠型儿童福利制度,为儿童提供全方位、多样化照料服务,从而为实现中国梦打下坚实基础。

(作者系北京师范大学中国公益研究院常务副院长)