环境终身追责倒逼官员终身负责

中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。主要目标就是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

干部离任审计应成为一把利剑

谭浩俊

合理利用和有效保护自然资源资产，推动生态环境改善，提高生态环境安全，已成为经济社会发展过程中最为重要和紧迫的一项工作。如果再不加强对自然资源资产的保护，再不重视生态环境建设，不仅经济发展会受到严重制约，而且即便经济总量上去了，居民的生活水平和质量也难以得到提高。

对保护自然资源资产、维护生态环境安全，从决策层来说，早已形成共识，并出台了一系列的政策法规，以立法方式刚性确定了环保投入，对破坏自然资源资产、损害生态环境安全的行为，也加大了处罚力度。但是，从实际情况来看，效果并不理想。一个很重要的原因，就是地方政府的发展理念上还存在较大问题，官员对政绩的渴求远胜于对自然资源资产的保护和生态环境安全的维护。也正因为如此，政策法律就更多地成为一种摆设，无法对官员的行为形成有效约束。

从这些年来各类损害自然资源资产、破坏生态环境安全的案件处理来看，尽管从表面看也都有官员受到了处理，有的甚至还比较严厉，但是，仔细分析就不难发现，这些处理常常局限于表层，局限于对几个所谓的“直接责任人”进行处理，而真正的推手——地方政府主要负责人，却一般都躲在幕后，没有被追究责任，甚至还被当作处理这些案件的“英雄”。

而必须注意的一个事实是，这些案件当中，相当一部分的责任都在当地政府，是当地政府纵容和默认了这些案件的发生。那么，政府主要负责人自然应当成为案件的主要责任人。否则，就不可能对其产生任何的约束和规范。

很显然，把领导干部在自然资源资产保护和生态环境安全维护方面的责任，用审计的方式予以约束，并把离任审计与任中审计、领导干部经济责任审计以及其他专业审计结合起来，全面、客观、公正评价领导干部在自然资源资产保护和生态环境安全维护方面的功过，推动领导干部守法守纪、守规尽责，毫无疑问会对自然资源资产保护和生态环境安全维护发挥非常重要的作用。因为，一旦增加了这道“防火墙”，即便一位领导干部在某地做了再多的事、取得了再大的成绩，如果自然资源资产保护不力、环境安全存在很大问题，仍然功不抵过，要受到严厉的处罚。自然，可以倒逼官员对自然资源资产和生态环境安全的敬畏，倒逼官员处理和经济发展与环境保护的关系，倒逼官员树立正确的政绩观和发展观。

需要注意的是，由于自然资源资产保护和生态环境安全内容非常广泛，考核的标准也很多，难度很大。一方面，如何制定科学、合理、规范、统一的考核标准与考核体系，以便于审计部门在对官员的行为进行审计时予以参考，非常重要。否则，审计部门会无从下手；另一方面，对审计部门来说，如何从业务上尽快适应自然资源资产保护和生态环境安全维护的审计工作，配备和培训相关的专业技术人员，对此项工作能否顺利展开，也相当重要。当然，最重要的自然是审计结果能够与官员的政治前途挂钩，能够不被悬置、不被虚化。也只有这样，才能真正对官员形成约束力、影响力、震慑力，成为悬在各级政府及其官员头上的一把利剑。自然资源资产保护和生态环境安全维护工作也才能真正被重视，真正成为各级政府及其官员的自觉行动。

终身问责须突破激流与暗礁

齐岳

将一时一地的环境绩效与主政官员的政治生命全面“绑定”，的确能在领导干部的心里带来不小冲击，使这些人民公仆在促进经济发展的同时不得不多思量环境成本。古人治水曾有“束水冲沙”之法，干部环境责任终身问责制聚焦责任人，也有望成为冲刷我国环保沉疴的激流。

环保问责理应属于“绩效问责”的一类，是基于结果的考核。这里面的问题是如何界定清楚有关人员对结果的负责程度。比如，某地发生了化工厂泄露的事故，造成重大人员伤亡，并留下严重的环境后遗症。这中间，厂方可能有其责任，操作人员没有严格按照流程来操作；环境监测人员可能有其责任，没有充分重视此前略有异常的污染物指标；环评人员可能有其责任，工厂选址投产之初没有完善考虑附近环境对于类似事故的承受力；主政官员也可能有其责任，批复了尚有安全瑕疵的工厂投资方案；甚至事故之后的消防和救护工作也存在混乱现象，没能尽最大可能挽救生命。这种责任分散的现象可以说是常态。如今我们强调对于主政官员的终身问责，是不得已而为之。

我国的政治生态之下，由上而下的行政命令传导效率高于由下自上的行政反馈扩散效率。因此主政官员最有能力去减少其他环节中可能出现的问题。让市长在事前就督促下属环保局做好环评、监测，让消防和医疗部门举行更有针对性的抢救演戏，其可行性就远高于让这些机构各自为战、共同提高这种安排。同时，从事后追责的角度来讲，这也是最为省事、经济的方式。查办一个人比问责一大群人要容易得多。

这对于主政官员本人来说可能不尽公平，尤其是还要终身问责，这意味着后续各方面出现的各种问题也会汇总算到自己头上，但这种责任与其权力是相匹配的。

这种聚焦同时又是有难度的。此次深改组会议，将环境审计定位为“探索”性质的试点工作，各方面都有待起步。但最需要探索的不是审计技术本身，而是审计结果的“硬化”问题。政府部门历来有“软约束”现象。一段时间之内，地方政府与国企借债不怕借得多或者利息高，因为知道如果还不起总还可以找银行或者上级政府协调。所以一开始制定好的预算、规矩，就都成了软搭搭的绳子，起不到约束的作用。环境审计的最后必然呈现为类似预算的形式，规定多长时间之内环境资源不能消耗到何种程度。这样的约束即便以终身问责的形式出现，可能对于当事官员来说仍然不够有威胁——总想着出了问题跟环保局打个招呼，或者通过上级来施压一下就好——到头来沦为无用的摆设。

另一方面，环境问责和审计是更多针对结果而非流程，那么环保制度的问题该问责于谁？有可能一场事故查到最后，发现当事人个个都是按规矩办事，但就是规矩本身出了问题。地方主政官员往往缺乏增设或削减机构的能力，也不会贸然挑战之前人大通过的法律。但不同办局之间沟通不畅、数据没有共享等问题，往往抹灭了在最开始消除问题的机会。一些时过境迁不再适用的法令，在新形势下也可能成环境隐患滋生的土壤。如果一路问责到这些地方，并把结果都让主政官员承担，那么即便惩罚了当事人恐怕也没有什么实际作用。其他官员固然惶恐，但面对既有制度体系依旧无能为力。

所以这种问责制度存在明显的“暗礁”。如果不能有效应对，那么制度可能会被束之高阁，或者只有隔靴搔痒之用。针对软约束的问题，提高审计署地位、加强审计结果客观性和专业性等，应是努力方向；针对流程问责问题，则要更多从上下级政府之间关系和立法效率着手，找到破解之道。愿激流冲开沙土淤泥，不被暗礁绕成漩涡。