严控地方债 要有“天花板”

【长期以来，由于缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债“明渠”不畅、“暗道”盛行，政府性债务五花八门，导致局部地区风险加速积累，给经济社会稳健发展带来隐患。必须全面构建地方政府债务监管体系，从根本上管住地方政府债务“怎么借、怎么用、怎么还”的链条】

日前，经全国人大常委会批准，2015年地方政府债务限额确定为16万亿元。这意味着，我国为地方政府举借债务设置了“天花板”，一些地方为出政绩而“任性”举债的行为，今后再也行不通了。

最新数据显示，截至2014年，地方政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，2015年批准的新增债务6000亿元。这两个数字加到一起为16万亿元，就是今年地方政府债务的“天花板”。在法律的框架下，允许地方政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。

防范债务风险，规模控制是核心内容。从国际经验看，很多国家都是采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家，通常以市场约束为主、上级控制为辅；市场化程度较低、单一体制的国家，通常以上级控制为主、市场约束为辅。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，十分必要。

很多人关心，16万亿元债务限额这个“天花板”是高还是低？能不能防住地方政府债务风险？债务率作为衡量债务规模大小的指标，国际上的标准参考值为90%—150%。我国则将债务率不超过100%作为地方政府债务的“警戒线”。可见在风险指标设置上，我国还是相对从严的。财政部预计，2015年末全国地方政府债务的债务率为86%，处于“警戒线”之下，风险总体可控。

虽然风险总体可控，但也有个别地区因过度举债，造成债务风险较高。长期以来，由于缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债“明渠”不畅、“暗道”盛行，政府性债务五花八门，大部分是通过融资平台举债或通过企业发债，地方政府债券只占很小一部分。由于不少债务资金利息高、期限短，加大了地方政府的融资成本，导致局部地区风险加速积累，给经济社会稳定发展带来隐患。

严控地方债务风险，必须要开“明渠”、堵“暗道”。按照新预算法规定，地方政府举借债务，只能在限定的规模内发行地方政府债券。对于多年来形成的存量债务，也要通过发行地方政府债券来逐步置换。今年这一置换规模约为3.2万亿元，通过置换，可以使原来短期、高息的政府性债务，逐步由规范的中长期政府债券替代，将大大降低地方政府利息负担和债务风险。

严控地方债务风险，不光要解决“怎么借”的问题，借来的钱怎么花、能不能花出效果才是大家最关心的。比如，债务资金除了“借新还旧”，只能用于公益性建设，而不得用于“吃饭”财政——弥补办公费用等经常性支出。也就是说，要把宝贵的资金用在干事上，而不是“养人”上。这样才能避免“坐吃山空”，充分发挥债务资金对促发展、惠民生的作用。

改变“重借不重还”现象，也是严控风险的重要一环。地方政府举借债务，就负有偿还责任，一定要把责任落实到位，切实做到谁借谁还，风险自担。同时，建立风险预警和完善应急处置机制，对违反规定的地方和个人实行问责。谁违规举债、加大了债务风险，谁就应当承担责任。考核问责要动真格，当一个地区处于债务高风险状况、预警机制发出信号时，就要及时查找原因、启动追责机制。如果等风险爆发再“亡羊补牢”，那样造成的危害和损失就太大了。只有全面构建地方政府债务监管体系，从根本上管住地方政府债务“怎么借、怎么用、怎么还”的链条，才能切实防范化解财政金融风险，确保经济社会健康稳定发展。

《 人民日报 》（ 2015年09月28日 18 版）