中新网3月5日电 中国国务院总理温家宝5日说，2010年，中国将继续推进农村综合改革，推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。

第十一届全国人民代表大会第三次会议5日上午9时在北京人民大会堂开幕，温家宝代表国务院向大会作政府工作报告。

温家宝说，2010年，将继续推进农村综合改革。完善集体林权制度改革配套政策。启动国有林场改革。继续推进草原基本经营制度改革。发展农民专业合作社，提高农业组织化程度。加快培育小型农村金融机构，积极推广农村小额信用贷款，切实改善农村金融服务。深入推进乡镇机构改革。

统筹推进城镇化和新农村建设。坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。

壮大县域经济，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设，引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚，鼓励返乡农民工就地创业。

城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，切实保护农民合法权益。推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。进一步增加农村生产生活设施建设投入，启动新一轮农村电网改造，扩大农村沼气建设规模，今年再解决6000万农村人口的安全饮水问题，实施农村清洁工程，改善农村生产生活条件。

进一步增加农村生产生活设施建设投入，启动新一轮农村电网改造，扩大农村沼气建设规模，今年再解决6000万农村人口的安全饮水问题，实施农村清洁工程，改善农村生产生活条件。

温家宝说，我们要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民，也要让农民有一个幸福生活的美好家园。

两会临近，敦促政府加快对户籍制度进行改革的话题成为舆论热点。这是应该赞赏的。但非常坦率地说，笔者对此有些感到悲哀，因为谁也不能否认，户籍制度的改革已经陷入困境。为什么会出现这种困境？

实际上，当今世界，不仅中国具有户籍制度，日本也有户籍制度。不过，中国的户籍制度非常独特——它不仅是一种单纯的户籍登记制度，而且与地方福利保障措施密切纠缠。有户籍，就意味着有权享有地方性的福利保障，没有户籍，就没有权利享有这种地方性的福利保障。但是，要彻底废除地方性的福利保障制度——户籍制度，给予中国所有公民同等的国民待遇，并非易事。因为中国政府（包括中央和地方政府）并没有财力来支撑这一点。

给予全体国民以同等的地方性福利保障待遇，在未来20年，每年所需要的资金至少是1.6万亿元，具体如下：

1.医疗保障。目前中国城市与农村在医疗保障方面的待遇并不一致，城镇实施“城镇居民医疗保障”，农村实施“新农合”，两者差距明显。造成这种差距的基本原因是社会医疗保障的资金缺口很大，根本不足以使农民和城市居民享受同样的待遇。以2009年为例，医疗保障的全部资金也不过3500亿元左右。要使全部农民可以享受城市居民同样的医疗保障待遇，也就意味着政府需要再增加大约8.5亿元的农民医疗保障，这无疑需要政府另外投入资金。而且按照中国目前的情况来看，这种资金的投入至少在每年2500亿元。

2.养老保障。现在中国的城市居民与职工的养老保障标准是不一致的，前者是“城镇居民养老保障”，后者是所谓“新农合”。而“城镇居民的养老保障”与“新农合”，差距也很悬殊。目前城市居民一般可以获得的养老保障每月500元左右。而据媒体披露的数据，中国农村目前需要领取养老金的人数大约1亿人，他们现在根本没有享受到如此之高的养老保障。如果按照城市居民的养老标准给予他们养老金，即每月500元，其中即使一半来自政府财政，每年就需要3000亿元左右。

这其中还有一个问题，就是这些老年农民中的绝大多数农民未必可以自己负担另外的50%，因为从去年的农民平均收入看，其年总收入才5153元。所以，要给予这1亿老年农民的以城市居民一样的养老保障，政府财政仅仅拿出3000亿元是远远不够的，政府必须拿出更多的资金来支持。

3.最低生活保障。目前中国的城市居民可以获得低保的标准，几乎是农民年均收入的一半以上；而且他们可以获得的最低生活救济金，平均在每月300元左右。按照这一标准给予农民以城市居民一样的最低生活保障，政府每年需要投入的资金至少不低于4000亿元。目前中国农村低保对象已经达到4580万人，此外还有农村五保供养对象552万人；如果按照城市居民的标准，则8.5亿农民中至少有12%的人有资格获得低保，就是1.2亿人以上。按每人每月300元的低保救济金，每年就至少需要4000亿元。

4.教育保障。大量农民进入城市，要给予农民以城镇居民一样的国民待遇，则城市的教育开支势必会大大增加，这就意味着政府的教育开支也必须增加。仅就职业教育来看，这种费用的增加就是极其惊人的——目前城镇居民的职业教育基本上都是免费的，而农民进入城市生活，就必须接受职业教育，才可以获得基本的职业技能，他们也应该获得免费的职业教育。笔者估算，给予农民以城市居民一样的国民待遇，则至少需要给予3.5亿农民以免费的职业教育。若每人的这种职业教育费用在未来5年仅仅为1万元，则平均每年就是7000亿元。

由此可见，即使不计算民众的资金投入，而仅仅计算政府在上述四个方面需要投入的资金，在未来5年，至少需要1.65万亿元。而实际上还绝不仅仅如此。例如农民的子女进入城市的人数目前至少2亿，这将使得目前城市的教育开支至少增加30%，这也就是说，至少是几千亿元。可见1.65万亿元资金还是一个低得不能再低的保守算法。

然而中国政府是否有能力来投入这么多资金？答案是完全否定的。

中国政府在2009年全部财政收入不会超出7万亿元，再加上土地出让、彩票公益等等收入，总计最多也不过12万亿元左右，这种收入相对于中国的GDP总量而言，已经是非常惊人的了——美国去年的GDP总量已经超过了15万亿美元，可是其政府的收入仅为五分之一左右。去年中国的GDP是美国的三分之一都不到，而政府的财政收入却达到了美国政府的三分之二左右。这种极度的不平衡，已经引发了非常严峻的社会问题，例如高房价、高税收等等。再继续维持这种水平的财政收入，必定会导致一系列非常严重的社会问题。

或许有人会认为，中国现在只要解决了贪污腐败，就可以节约出巨大的资金。笔者非常赞同铲除贪污腐败，可是且不谈铲除贪污腐败的艰难，即使中国可以立即铲除贪污腐败，又可以节约出多少资金？有人说每年可以达到9000亿元。可依据何在？就算真的有9000亿元，废除户籍制度的资金需求最低也要1.65万亿元，还是有巨大的差距。这种差距又该怎么来弥补？可见，认为铲除腐败就可以彻底废除户籍制度，实际上只是想当然，而且这种想当然未免有些天真过度了。

由此可见，要彻底废除户籍制度，还需要一个科学的方案，这个方案必须是可以解决资金问题的，是切实可行的，是符合各方基本利益的。关于这些，笔者将另文专述。

（作者系旅澳学者）

《求是》杂志日前刊载中央政法委书记周永康的文章，提出加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索“以证管人、以房管人、以业管人”相结合的流动人口服务管理新模式。这意味着，现有户籍制度因其不符合发展需求正在酝酿更深程度、更大范围的改革。

形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前社会健全发育的重大制度障碍。在人口大量流动的时代，这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态，由此导致了严重的社会与政治问题：过亿农民工在沿海新兴工业区打工，数以千万计的白领以外来人口的身份生活于大城市，同样数以千万计的人口在异地从事工商业。这三类人口对所在城市贡献了大量税收，但却难以全部享受理应得到的公共服务和公共品。

另一方面，这些外来人口也多在其常住地政府的正常管理范围之外。城市政府之所以这样做，主要是为了回避其对常住外来户籍人口的福利责任。但这一做法的后果，却是政府对公民的管理存在失灵。

从国民平权与政府有效管理两个角度看，现行户籍制度都应废除，转而建立以保障国民自由迁徙权为基本原则的居民户籍登记制度。这种制度的具体操作方案，就是“以房管人”。但，这里的房，不是指“房产”。如果是这样，大多数白领和农民工就不可能在常住地获得户籍，改革就不过是有些城市为刺激房地产市场而曾出台的政策：买房送户口。合乎平等原则的“以房管人”，其实就是以户籍随人转为基本原则，一个人常住某地，即可获得该地的户籍。

因此，理想的户籍制度是自动登记制度。一个人出生在某地，就自动登记为该地户籍。若其离开原有户籍登记地，进入另一个地方，不论是城市、乡村，居住一定时间，并准备长期居住下去，就应当获得本地户籍。

当然，不论人口迁入对一个地方利大还是弊大，迁入地政府都可以设置户口登记标准，比如，欲登记为本地居民的迁入者在本地已连续居住两年或三年；有住房，不论是自有房产还是长期的房屋租赁合同；或者即便没住房，但有投亲靠友情形等。自动登记制度区别于目前户籍制度的关键在于，凡是合乎这些标准者，地方政府必须自动登记。现有户籍制度也设立了诸多入籍条款，却保留了审批制度，结果，不少合乎标准者依然不能登记为本地居民户口。

有专家解读“以房管人”制度时说：“户籍制度改革要考虑实际情况，要因地制宜，像北京这种人才饱和的城市就暂时不适合放开。”这是大城市政府的普遍想法。但这种想法其实属于鸵鸟政策。即便不登记这些常住的外来人口为本地户籍，他们仍然居住在本地，使用着本地的公共品，比如地铁、道路、医院、水、电、气等。政府确实可以回避某些公共品供应责任，但同时，政府对他们也就没有完整的管理权，这意味着城市的治理秩序存在缺口，最终蒙受其害的还是城市政府与户籍人口。

温家宝总理在春节团拜会上说，“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严。”所以，无论是为了政府的管理不大范围失灵，还是为了让数以亿计的国民更加有尊严和幸福，现行户籍制度都需要做根本改革。期待国民的“更加幸福、更有尊严”，能从户籍制度改革上迈出实质性步伐。