政府监管的权威取决于效力而非级别

有媒体报道，今年国务院再次进行机构改革，可机构设置中仍有一些“小问题”：副部级的国家铁路局要监管可能是正部级的中国铁路总公司；副部级的国家能源局要监管的企业不少和它平级……这怎么管？有公共管理专家认为：“目前来说，关系上没理顺。”

这样的逻辑，等于是说，监管机构必须比监管对象级别高。副部级企业，必须是正部级机构来监管；正部级企业，只能由国务院亲自监管，至少也得是一个平级机构负责。现在既然关系“没理顺”，似乎已经注定了监管要失败。

这种看法很不专业，如果公共管理专家也持类似观点，那就十分地荒唐可笑。政府监管的本质，就是适用法律法规以及相应政策，对监管对象的市场行为进行规范。监管须有法律依据，而监管的效力源于法律，与监管机构的级别无关，也不因监管对象的所谓级别而增损。作为监管对象的企业级别再高，也承担守法义务，必须无条件服从监管。

我们经常说，“权大一级压死人”，或者“下级服从上级”，这是政治生活中的一个现实。但级别低的政府机构“管”级别高的监管对象，其实也是常态。哪怕监管机构级别再高，具体行使监管职能的也只是其二级部门，甚至可以具体到一名处长。在中国古代，台谏机构级别很低，却可以纠察百官。真正管事的是权力，是得到授权的官员，而不是非人格的机构本身。

以为正部级才有资格监管副部级的思维，其实是有“行政级别癖”，它扭曲了政府监管效力的本质。现阶段，一些央企关乎国计民生，而且仍带有企业办社会的特征，国家赋予它们一定行政级别。这种级别享有相应的对内管理权限，也享受一定政治待遇，但与公权力是两个不同范畴。政府监管机构行使公权力，企业是其监管对象，其级别再高，也没有讨价还价的余地。

幻想权大压人，现在是一种流行病，它把公共管理的成败系于监管机构的级别上，汲汲乎级别。铁路总公司是正部级，国家铁路局作为监管者可能觉得很委屈；那些与监管对象同一级别的监管机构，可能也觉得自己级别压不住人。按照这种逻辑，副部级甚至司局级即可完成的监管，非得要“官升一级”。这正是政府机构不断膨胀的根源之一。

我们一直强调建设“小政府”，考诸国际经验，很多国家正是较少内阁部长控制大量低级别甚至无级别的政府机构，实现了完善的公共管理。比如我们的食药监管总局刚升格为正部级，而美国食品药品监管局雇员近万人，却只是美国健康及人类服务部下辖的一个联邦机构。它的权威性为世界各国所承认，但这种权威性并非来自行政级别，而是来自法律及其执法的高效。要把市场管好，监管机构的级别不是决定性因素。

换句话说，政府监管靠法治。法治确立，获得法律授权的监管机构就有了权威，至于它是何种级别，其实并不重要。既然政府监管机构淡化了级别观念，把某些企业定为部级、副部级就没有道理了。监管对象没有级别，监管机构的级别除了满足官员的官瘾，也就没有太大管理学意义。政府正可以由此大量压缩机构、降低机构级别，减少开支，提高效率。