重塑行政许可法限权精神

【适应建设法治政府的需要,我们必须重新审视行政许可法的社会功能,并从问题意识出发重塑这部法律的限权精神】

有的时候,玩文字游戏是法治的大敌。典型的莫过于新法出台之后,为了规避法律的限制,一些违法的事情短期蛰伏之后,往往会换上新的“马甲”重新登台入室,消解新法的实施效果。这种现象既存于社会主体,也见于政府部门。

在行政法的课堂上,我总是很苦恼解释何谓“行政审批”,其究竟是否受行政许可法的规制。按道理,行政许可法出台后,针对行政相对人的外部行政审批便应该告别历史舞台。然而现实中,有些部门还十分热衷于这一概念,十几轮的行政审批制度改革如火如荼,让人甚至怀疑行政许可法还存不存在。

众所周知,行政许可法的出台,被人们寄予了从源头上控制政府审批权的绵绵厚望。遗憾的是,最近十年来的实施效果并不尽如人意,本该控制住的行政权力依然在玩猫鼠游戏。我以为其中一个重要的原因,就是有些部门以所谓的“非行政许可审批”概念,将这部旨在控制政府审批权的法律开了后门,破坏了整部法律的限权精神。

按道理,在行政许可法出台之后,一切针对外部的行政审批都应当受其规制。但是在这部法律刚出台不久,一些地方就通过各种变通方式维持那些关涉部门利益的违法许可项目,“非行政许可审批”的概念也应运而生。

除了想规避行政许可法,我着实看不出“非行政许可审批”这一概念的功能所在。其性质和对行政相对人的影响完全符合行政许可行为,但冠之以“非行政许可”,就相当于将外部性的行政许可隐藏在内部性的行政审批之中,从而规避行政许可法的约束。前几轮国务院行政审批制度改革,虽然在数量上取得明显成效,自上而下强制推进,加速了对行政审批项目的清理和压缩,客观上使得行政审批大幅减少。但与此同时,一些部门巧立名目,玩起了“假减真增”的游戏,尤其在分批次改革的间隙,出现大量“非行政许可审批”,以致审批制度改革成为一项难度最大的改革任务。

其实,当我们谈论行政审批时,应该有基本的共识,那只能是指政府内部不涉及相对人直接利益的审批,凡是针对行政相对人的外部审批都应当正名为行政许可。正所谓名不正言不顺,重塑行政许可法的限权精神,先从清理偷梁换柱的文字游戏开始。令人欣慰的是,不久前国务院下发《关于取消非行政许可审批事项的决定》,意味着备受诟病的“非行政许可审批”将彻底告别历史舞台,审批改革迎来了真正的“断腕”时刻。

适应建设法治政府的需要,我们必须重新审视行政许可法的社会功能,并从问题意识出发重塑这部法律的限权精神。而在技术层面上,笔者建议为行政许可和行政审批正名,凡外部性的适用行政许可法的称之为行政许可,凡内部性的不适用行政许可法而适用行政组织法的称之为行政审批,避免概念混用下的投机取巧或暗度陈仓。与此同时,建议建立判断内部审批与外部许可的甄别标准,防止继续将外部许可隐藏在内部审批之中,通过清晰的判断标准实现对审批与许可互通的阻隔。而在行政系统内部,则需要通过行政组织法控制和规范行政审批权,将内部审批纳入规范化路径进行控制,尤其是加强对审批项目的合法性审查。

当然,重塑行政许可法的限权精神,也不能止于概念清理。不难发现,这部法律在制定之初,其实也与行政权力作出了部分妥协,一定程度上放松了对政府权力的强制性规制。而在全面推进依法治国大背景下,总结国务院十多轮审批制度改革的经验,有必要在内容上适时修订行政许可法,从严界定行政许可范围,将一切针对外部的审批行为强制性纳入行政许可法调整范围,压缩各种可能变种的审批类许可,取消临时性行政许可的设定权规定,对于借助规章乃至规范性文件寻求变通许可的现象从制度层面进行根治,从法律上宣布规章以下设定的行政许可无效,防止改革像割韭菜一样“割了一茬又一茬”。同时,也要扩大行政许可诉讼功能,对于政府违法行政许可的依据进行司法审查,通过个案对政府行为展开监督,从而激活这部法律的限权精神。