拥挤社会的交通不仅仅考验法律

【我们长期面临一个悖论:在理论上,限制权利是例外；但在实践中,限制权利却是常态】

交通拥堵是人与空间矛盾最鲜明的体现,车辆的快速增长与道路的有限拓展难以协调,早晚高峰潮汐出行的动态缩放与城市道路空间的静态稳定无法匹配,都会导致交通不畅甚至滞塞。因此,说到底,交通拥堵的首要原因是车辆太多、增长太快,而城市规划建设的不科学、公共交通设施资源的不充分、公共服务分配的不均衡、贪大求全模式的无序化、交通出行参与人的不文明,也都是城市畅通的绝命杀手。

解决的办法不是没有。虽然车辆暴增是首要原因,但从根本上说,交通拥堵考验的是城市治理水平,因此,改善城市规划建设、培育文明出行习惯,实现公共服务均等化、优化城市发展模式,尤其是丰富和优化公共交通资源,才是治本之策。当前我国正在推行的京津冀一体化,优化北京的首都功能,如果规划科学合理,对于缓解大城市交通拥堵和空气污染,将会起到明显的作用。

然而,对于交通拥堵已经十分严峻的城市,从车辆着手则是不得已的、也是最直观的办法:一是限购,控制城市机动车增长速度；二是限行,控制车辆出行频率；三是征收拥堵费,抑制出行需求。不同国家、不同城市,可以根据具体情况进行不同的政策选择。限购、限行以我国部分城市为代表,墨西哥城已经限行近三十年；征收拥堵费则以新加坡和伦敦为代表。

然而,在社会利益分化复杂,多方主体认知歧异日趋明显的情况下,任何一种限制措施都会面临公众的正当性与合法性拷问。在汽车需求强烈、民众持币待购的情况下,限购汽车毫无疑问会面临严重的民意压力,不仅限购措施内容会引起争议,其如何实行更是成为焦点,不少“半夜鸡叫”或者突然袭击的限购,都曾引起舆论的强烈反弹。

“APEC蓝”与“阅兵蓝”虽然令人赏心悦目,但这种超常规的手段偶一为之,民众尚可牺牲与忍受,但如果一直这样“放大招儿”,恐怕社会的接受能力就会成问题；而且在现行立法下,仅仅依据道路交通安全法第39条及大气污染防治法第17条第3款进行单双号限行,在合法性上也值得审慎考虑。对于收取拥堵费,虽然新加坡和伦敦的实践表明对中心区域拥堵有缓解效果,但收费设施、收费系统的设置都需要精细化的治理能力,否则有可能适得其反。因此,类似北京这样每周按尾号限行一天的措施,在法律上就成为争议没那么极端的措施,相对而言更易于公众接受,尽管其限行效果会逐渐降低。

因此,在已经得了“大城市病”的情况下,为了畅通,就不得不限行,并进而限权——限制汽车拥有者出行的权利。但在法治社会,任何限权都只能是例外,必须经受严格的合法性审视。就机动车限行来说,限制了民众财产权,涉嫌违法的批评就一直不绝于耳。当然,实事求是地讲,虽然这种批评有其道理,却也不无狭隘。因为在任何时代,权利的实施都必须依靠一些结构性的物质或意识条件,条件不具备,则权利无意义；因此,反对限行者实际上预设了权利实现条件的充分性甚至完备性,而在实践中,这种理想状态往往是不存在的。

所以,我们长期面临一个悖论:在理论上,限制权利是例外；但在实践中,限制权利却是常态。在条件不能充分满足的情况下,我们就不得不限缩权利,或者根据权利冲突的原则,排出权利的优先顺序,进行限制甚至取舍。对于今天的中国而言,尤其如此。作为人类历史上前所未有的以将近14亿人的规模进行法治建设的国家,情况错综复杂,发展极不均衡,人口众多,资源稀缺,在很长一段历史时期里,“拥挤社会”都将是我们摆不脱的生存结构。那么,如何在拥挤的社会里解决拥堵问题,就不仅仅是保障人民出行畅通的“护权”问题,也是对某些权利进行限缩甚至限制的“限权”问题。

当然,也不能因为实践中限制权利是常态,就可以肆无忌惮。任何对权利的限制,都必须遵循合宪合法的原则,考量成本收益论证的比例原则,造成权利受损之后的救济原则,对权利不当限制的问责原则,确定没有更好替代性方案之后,才能实行,否则我们也将生活在一个惶恐不安的世界。而在“护权”与“限权”之间,考验的绝不仅仅是法律,还有决策者不得已而为限权时的法理论证能力,与民众平等讨论和对话的说服能力,以及民众在一个拥挤社会中选择如何对待彼此的宽容、智慧与理性思辨的能力。