用好“行政应诉”，助力法治政府建设

【行政应诉工作相当于一个杠杆,用好了完全可以撑起法治政府和法治社会建设的大厦】

10月13日,中央深改领导小组第17次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。在国家法治建设历史上,如此高规格地专门对行政应诉工作提出明确要求,还是头一回。这既是落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”的重大举措,更充分体现了党中央对行政应诉工作特别是发挥行政审判职能作用的高度重视和从严要求,对从深层次促进司法公正、建设法治政府将产生深远的影响。

应当说,行政机关依法应诉、自觉接受司法监督是一个老生常谈的法律常识性问题,也是一个多年呼吁而始终没有得到根本解决的疑难问题。从1990年行政诉讼制度正式建立那天起,行政机关依法应诉就不是一个停留在理论上可以讨论的问题,而是法律明确规定的应诉职责和义务能否落地的问题。司法实践表明,行政机关对待法律的态度和行政应诉工作相较之改革开放初期,确实有了长足的进步,但距离中央和法律的要求仍相去甚远。比如,有的行政机关在法外为法院受理行政案件设定门槛,阻碍人民法院依法受理案件；有的行政机关接到人民法院应诉通知后,不依法按时积极答辩、举证,而是通过各种方式向法院施加法外影响；有的行政机关出庭应诉态度不端正,庭前准备不充分,庭审时心不在焉甚至对当事人乃至法官进行说教等等。这些现象时常见诸报端,冲击公众眼球,损害法官尊严,严重影响行政机关公信力,也严重制约了行政审判发挥应有的职能作用。

即使在全面推进依法治国方略对建设法治政府提出明确的“路线图”和“时间表”、新行政诉讼法对行政应诉工作提出新的更高更细的明确要求的大背景下,尽管公开干预人民法院依法受理行政案件的现象已不见踪影,公民起诉“立案难”的问题已基本解决,但司法实践反映出的行政应诉工作总体状态仍不尽如人意,主要表现在:一方面,行政机关在依法答辩举证问题上,仍然存在盲区。有的行政机关学习法律“一阵风”,漠视法定举证答辩期限,无正当理由逾期举证,因此导致败诉的案例时有发生。还有的行政机关利用“不答辩不影响人民法院审理”的制度漏洞,无视依法答辩的法定义务,逾期不答辩甚至明确表示拒绝答辩。这既是对对方当事人诉讼权利的不尊重,更是对司法权威的漠视和挑战。

另一方面,行政机关依法出庭应诉问题,与法律的要求仍有较大落差。新行政诉讼法的一大亮点,就是明确规定行政机关负责人应当出庭应诉,即使行政机关负责人不能出庭应诉的,也应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。而实践中,与过去没有法律的刚性要求时相比,行政机关负责人出庭应诉率有所上升,但行政机关负责人无正当理由不出庭应诉仍是常态,与法律的规定存在很大的差距。以层级较高、在依法行政上也应当发挥示范作用的省部级机关为例,涉诉案件不下千余件,可这些机关负责人出庭应诉的却是凤毛麟角。这一现象,令法律尴尬,也值得深思。

正因为如此,此次中央深改领导小组通过的加强和改进行政应诉工作的意见,可谓是切中要害,直指问题,正当其时,也必将成为行政机关依法履行应诉职责和依法行政的助推器。

其实,行政应诉工作看似是政府工作的一个细小环节,但在一定程度上,应诉工作的好坏则是政府依法行政工作的晴雨表,往往直接反映行政机关及其工作人员对待司法和法律的态度。依法出庭应诉,就是摆正位置,实现官民在法律面前人人平等；通过答辩、举证以及与相对人的公开对质和辩论,既限制权力恣意,培养为权力行使说明理由的自觉性,更可以倒逼行政机关在行政决策和作出行政行为时更加注重合法性和正当性；自觉尊重司法权威并执行生效裁判,可以向社会传递出政府致力于实现并遵守规则之治的信息,有助于带动全社会守法和诚信。

一句话概括之,行政机关自觉接受司法审查,就是权力自觉接受法律的规制。因此,在一定意义上说,行政应诉工作相当于一个杠杆,用好了完全可以撑起法治政府和法治社会建设的大厦。